Cómo salvar a la ONU de la irrelevancia
Rafael Mariano Grossi
A principios de septiembre de 2022, en la tierra de nadie entre las líneas del frente militar de Ucrania y Rusia, tuve que tomar una decisión: seguir adelante bajo fuego enemigo para establecer un equipo de expertos en seguridad del Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA) en la central nuclear más grande de Europa, o dar marcha atrás. Habían sido necesarias semanas de diplomacia para llegar hasta aquí; decidimos seguir adelante.
Nuestros vehículos blindados zigzagueaban para evitar las minas terrestres, haciendo vibrar el símbolo del OIEA en nuestras chaquetas: un átomo giratorio rodeado por las dos ramas de olivo que la organización comparte con la ONU. Mientras pasábamos junto a edificios bombardeados, coches calcinados y familias que huían hacia el oeste, hacia zonas más seguras de Ucrania y sus países vecinos, la conversación giró en torno a si Europa tendría suficientes reservas de gas para el invierno.
La línea que separa el conflicto de las consecuencias internacionales se difumina. Las guerras están desplazando a un número récord de personas y trastocando las redes mundiales de comercio y energía. La economía global integrada, construida tras la Guerra Fría, en la que bienes, capital y tecnología circulaban con relativa libertad a través de las fronteras, se está desmoronando.
La tradicional separación entre comercio, seguridad, desarrollo y medio ambiente se ha vuelto cada vez más artificial. Las vulnerabilidades cibernéticas también se están extendiendo más allá de las meras cuestiones técnicas, afectando a infraestructuras vitales, redes energéticas, elecciones y sistemas bancarios. A medida que los enfrentamientos diplomáticos y los conflictos militares interrumpen las cadenas de suministro, los países buscan desvincularse.
El regreso de la guerra a Europa ha transformado las percepciones de seguridad y los cálculos estratégicos en todo el continente. En Oriente Medio, los ciclos de confrontación generan consecuencias que trascienden las fronteras regionales, contribuyendo a las divisiones políticas y perturbando los mercados energéticos, las rutas comerciales, los precios de los alimentos y la confianza en la economía mundial.
En Asia, la competencia abarca ahora los ámbitos militar, económico, tecnológico y marítimo. En África, el crecimiento demográfico y el potencial económico chocan con el acceso desigual a la financiación y la escasa capacidad institucional. En América Latina y otras regiones, redes criminales transnacionales cada vez más sofisticadas explotan los mercados globales, los sistemas financieros, los puertos, las cadenas logísticas y las deficiencias en la gobernanza. En este sistema, las consecuencias del fracaso se propagan con mayor rapidez y alcance que nunca.
Mientras tanto, el multilateralismo y el derecho y las normas internacionales, que reducen las posibilidades de errores catastróficos, brindan estabilidad y ofrecen soluciones compartidas a problemas comunes, se han visto sometidos a presión al intentar adaptarse a estos cambios estructurales. La mayoría de los tratados de reducción y control de armas nucleares forjados durante la Guerra Fría, como el Nuevo Tratado de Reducción de Armas Estratégicas y el Tratado sobre Fuerzas Nucleares de Alcance Intermedio, han quedado sin efecto o se han debilitado.
Los principales arsenales nucleares se están modernizando y expandiendo, en lugar de reducirse, y los canales de comunicación que disminuyen el riesgo de errores de cálculo entre estados poderosos se han erosionado. En algunos países que han mantenido sus obligaciones legales de no desarrollar armas nucleares, han surgido debates sobre la conveniencia de seguir haciéndolo.
Hoy, corremos un mayor riesgo de una gran conflagración, incluso nuclear, que en cualquier otro momento desde la Segunda Guerra Mundial. A medida que desaparecen las generaciones que vivieron los horrores de dos guerras mundiales y sentaron las bases para prevenir una tercera, también se desvanece el recuerdo de las consecuencias de una rivalidad global descontrolada.
Las Naciones Unidas —que, a pesar de sus deficiencias, en los últimos 80 años han facilitado respuestas conjuntas a amenazas comunes, apoyado la descolonización y ayudado a prevenir la Tercera Guerra Mundial— se han debilitado tanto que algunos analistas sugieren que se dirigen hacia el mismo camino que la Sociedad de Naciones. Justo cuando el mundo más la necesita en la búsqueda de la paz, la ONU está ausente, incluso en la guerra de Ucrania; en la confrontación entre Estados Unidos, Israel e Irán; y en los conflictos regionales de Asia y África.
No se puede esperar que la ONU prevenga o ponga fin a todas las guerras, pero su tarea fundamental es trabajar para lograr ese objetivo. Puede volver a ser un mediador de paz capaz, imparcial y presente. Su ausencia en los momentos cruciales genera desilusión y la encamina hacia la irrelevancia. Las instituciones que no pueden explicar su valor añadido se vuelven vulnerables a la indiferencia, y en el contexto actual, la indiferencia no es una condición pasiva, sino que está erosionando activamente las finanzas y la voluntad política de la ONU. La ONU atraviesa una crisis de liquidez que, en esencia, es una crisis de confianza de sus Estados miembros en la institución.
La medida más inmediata que la comunidad internacional puede adoptar para afrontar esta crisis de confianza reside en la elección del próximo secretario general, cargo para el que me presento. La historia demuestra que un secretario general más activo, que trabaje sobre el terreno para prevenir conflictos y que esté presente en las mesas de negociación donde se buscan soluciones diplomáticas, puede ser eficaz, incluso en un mundo profundamente dividido.
Naciones por la paz
Las Naciones Unidas deberían centrarse en reducir las condiciones que generan crisis, en lugar de limitarse a responder a sus consecuencias. Para ello, es necesario volver a priorizar la paz, el desarrollo y los derechos humanos como objetivos que se refuerzan mutuamente.
Durante la Guerra Fría, los secretarios generales de la ONU apoyaron a los Estados miembros en la prevención de conflictos y en la búsqueda de vías para la desescalada cuando estos surgían. Como escribió recientemente el historiador Thant Myint-U en Foreign Affairs , la discreta diplomacia de su abuelo, U Thant, como secretario general, contribuyó a poner fin a la crisis de los misiles cubanos en la década de 1960. El hombre que ocupó ese cargo dos décadas después, Javier Pérez de Cuéllar, facilitó soluciones diplomáticas para los conflictos en Camboya y Centroamérica.
Como ha demostrado la historia, los secretarios generales pueden crear vías de escape que permitan a los beligerantes exhaustos salir de un conflicto y establecer las condiciones necesarias para prevenir una crisis futura. Para estar a la altura de esta tarea, el próximo secretario general deberá ser un facilitador, preservando la comunicación, transmitiendo mensajes, aclarando posturas y trabajando persistentemente para superar las divisiones y reducir el riesgo de malentendidos y escalada.
Esto requiere paciencia, discreción, valentía política y la voluntad de dialogar con todas las partes cuando otros no pueden o no quieren hacerlo. También requiere una persona que ya haya cultivado la confianza y el apoyo necesarios para abrir puertas. La construcción de esas relaciones comienza mucho antes de que se abra la mesa de negociación. Es a través del trabajo activo en apoyo de la seguridad internacional, el desarrollo y los derechos humanos que se forjan la confianza y los cimientos de la paz.
En materia de desarrollo, la brecha entre la ambición colectiva y su consecución se ha ampliado demasiado. Una proporción significativa de los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la ONU, que buscan aliviar la pobreza, mejorar la salud y la educación, reducir la desigualdad y el daño ambiental, y apoyar el crecimiento económico sostenible, se encuentran estancados o incluso retrocediendo.
La financiación es limitada, la carga de la deuda aumenta y los presupuestos de ayuda se han reducido en un tercio. Cuando los Estados no pueden proporcionar servicios básicos y las repetidas crisis externas anulan sus avances en materia de desarrollo, la población pierde la fe en que sus vidas puedan mejorar y la cohesión social se resiente.
El secretario general de la ONU debe ser realista
La respuesta de la ONU a estas tendencias debe ser práctica. En colaboración con el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y otros bancos e instituciones de desarrollo, la contribución distintiva de la ONU reside en su legitimidad, universalidad y capacidad únicas para situar el desarrollo en un contexto político y humano más amplio, lo que le permite dar voz a los países más expuestos a las consecuencias de la inestabilidad económica.
Este apoyo externo resulta más eficaz cuando contribuye a liberar el potencial interno, facilitando la inversión, fortaleciendo las instituciones, ampliando el acceso a la energía y construyendo la infraestructura que permite a las sociedades participar en la economía moderna. En este sentido, el Secretario General se encarga de comprender las prioridades de los Estados miembros y de actuar en consecuencia, creando oportunidades, movilizando a la sociedad civil y atrayendo socios privados para proyectos conjuntos.
Dos fuerzas tecnológicas están transformando el camino hacia el desarrollo tal como lo conocemos. La primera es la llegada desigual de la transición energética. El acceso a la energía sigue siendo la condición indispensable para una economía moderna que funcione; sin ella, no hay un sistema de salud moderno, ni una industria competitiva, ni una economía digital. Sin embargo, los países menos responsables de las condiciones que impulsan la necesidad de la transición energética suelen ser los menos preparados para financiarla. Una transición que sea inasequible o que no proporcione un acceso más fiable a la energía a quienes carecen de ella no perdurará.
La inteligencia artificial también está transformando la realidad del desarrollo, concentrando la capacidad productiva y planteando interrogantes sobre el trabajo, el acceso y los riesgos militares. Si bien la oficina del secretario general quizás no pueda resolver estos desafíos, sí puede garantizar que se consideren en el contexto del desarrollo y que los Estados más expuestos a las consecuencias estén presentes en la toma de decisiones.
La protección de los derechos humanos y la dignidad humana sigue siendo fundamental para el propósito de las Naciones Unidas, pero no puede considerarse un pilar desvinculado de las realidades de la paz y el desarrollo. Los derechos se protegen con mayor eficacia donde existen instituciones que funcionan correctamente, oportunidades económicas creíbles y estabilidad.
Cuando estos fundamentos son débiles, los derechos se vuelven vulnerables. La defensa de los derechos humanos no puede basarse únicamente en declaraciones y mecanismos de denuncia, sino que también debe abordar las condiciones que posibilitan dichos derechos: los servicios estatales, el estado de derecho y las instituciones inclusivas.
Cuando surgen problemas, ya sean desastres naturales o provocados por el hombre, las Naciones Unidas deben seguir desempeñando un papel fundamental en el apoyo y la coordinación de una acción humanitaria rápida y eficaz. Sin embargo, la oficina del secretario general debe centrarse en la prevención. La asistencia de último recurso es un sustituto costoso de la prevención de conflictos y de las inversiones sostenidas en desarrollo y gobernanza eficaz.
Preparando el escenario
Para promover la paz, el desarrollo y los derechos humanos en un mundo cada vez más fragmentado, el secretario general de la ONU debe ser realista y reconocer el papel central y perdurable del interés nacional. Esta no es una observación cínica, sino racional. Se puede alentar mejor a los Estados a apoyar un orden internacional duradero cuando sus intereses coinciden, los riesgos se comparten y la cooperación puede servir a la soberanía en lugar de debilitarla. El escritor argentino Jorge Luis Borges escribió: « No nos une el amor sino el espanto».
Los Estados pueden discrepar profundamente en cuestiones fundamentales, pero aun así saben que la escalada, la proliferación nuclear, las pandemias, el pánico financiero o la disrupción tecnológica los perjudicarían a todos.
Los fundadores de la ONU lo comprendieron, tras haber sobrevivido a la manifestación más destructiva de tales fuerzas. Su logro consistió en crear un marco que permitiera gestionar la política de manera que se evitara la catástrofe. Esa visión puede recuperarse no idealizando una ONU que persiga una armonía utópica, sino esforzándose por lograr una ONU más práctica que trabaje de forma constante y creíble para apoyar la paz, impulsar el desarrollo y proteger los derechos humanos.
Ya se están llevando a cabo algunas reformas. Los debates de UN80, que buscan que la institución sea más rentable y responsable, representan un paso en la dirección correcta. Sin embargo, el problema subyacente que socava la eficacia de la ONU es demasiado complejo para que un solo proceso pueda abordarlo. Décadas de gestión deficiente y prioridades difusas han propiciado la expansión de los mandatos de la ONU y han generado organismos superpuestos, procesos duplicados y ciclos de presentación de informes que consumen recursos institucionales sin producir resultados tangibles. El sistema se ha centrado demasiado en las declaraciones y poco en los logros.
Una ONU más eficaz se centraría en lo que solo ella puede hacer: convocar a partes que de otro modo no se reunirían, mantener el diálogo cuando la confianza política se ha derrumbado y garantizar que los Estados más expuestos a los riesgos globales tengan voz en su gestión. Esto requiere no solo una reestructuración de la organización, sino también una evaluación de la amplitud de su agenda, abriendo paso a resultados visibles para las personas a las que la ONU sirve.
El secretario general por sí solo no puede reformar la ONU, resolver todos los conflictos ni erradicar todos los males. No puede comandar ejércitos ni imponerse a los Estados miembros. Pero sí posee la facultad de convocar reuniones, la cual puede utilizar para fomentar la diplomacia con responsabilidad y valentía.
Y esa facultad se desperdicia con la ausencia. El próximo secretario general debe estar presente en el frente de batalla, en las comunidades necesitadas, dondequiera que la misión lo requiera. La presencia es fundamental. Ya sea por temor o por intereses comunes que los Estados se sienten a la mesa de negociaciones, deben encontrar a las Naciones Unidas allí presentes.
*Director General del Organismo Internacional de Energía Atómica.