El enigma de Lula 3

Pedro Paulo Zahlut Bastos

El gobierno de Lula se revela como una combinación contradictoria de ortodoxia fiscal y directrices desarrollistas, un arreglo que frustra tanto a los críticos como a los defensores de una ruptura con el pasado.

Más de 23 años después de que Lula asumiera la presidencia por primera vez, su estilo de gobierno sigue siendo un enigma sin resolver, al menos entre los intelectuales de izquierda. Jones Manoel y David Deccache afirman que el tercer gobierno de Lula es neoliberal, mientras que Marina Lacerda advierte que el PT corre el riesgo de convertirse en un gestor competente pero conformista, totalmente inmerso en el statu quo neoliberal.

Paulo Kliass analiza los avances y las contradicciones, inclinándose la balanza hacia el mismo veredicto. Gilberto Maringoni (2026) observa un «Lula contra Lula», en el que el presidente en funciones obstaculiza al combativo candidato idealizado por los pobres del país.

El propio Lula parece coincidir con sus críticos, al hablar en el evento de la Movilización Progresista Global en Barcelona: «El proyecto neoliberal prometió prosperidad y solo trajo hambre, desigualdad e inseguridad. Provocó crisis tras crisis. Sin embargo, sucumbimos a la ortodoxia. Hemos sido los gestores de los males del neoliberalismo. Los gobiernos de izquierda ganan elecciones con retórica de izquierda y practican la austeridad. Abandonan las políticas públicas en nombre de la gobernabilidad. Nos hemos convertido en el sistema. Por lo tanto, no sorprende ahora que el otro bando se presente como antisistema».

El diagnóstico crítico no es unánime, al menos no por su falta de matices. En un acalorado debate con Jones Manoel, Breno Altman insistió en la naturaleza híbrida del gobierno: un desarrollismo social limitado por el neoliberalismo, que debía ser criticado y, al mismo tiempo, defendido frente a la extrema derecha. Altman, sin embargo, veía al gobierno como el representante inequívoco de los intereses de los trabajadores frente a la burguesía, lo que, en mi opinión, hace imposible comprender los conflictos internos dentro del gobierno.

El mismo problema, en un contexto más académico, debilitó la tesis de André Singer sobre el «lulismo». Para él, tanto las políticas de estímulo y dirección del crecimiento económico como las políticas que lo limitaban para contener la inflación resultaban de demandas contradictorias originadas en el estrato popular que representaba el lulismo: no toda la clase trabajadora, como argumenta Breno Altman, sino solo el subproletariado.

Presenté esta misma interpretación de una manera diferente —el tercer gobierno de Lula como una combinación contradictoria de desarrollismo social y neoliberalismo, que debe ser criticada y defendida al mismo tiempo— por primera vez en una entrevista en el propio programa 20 Minutos en noviembre de 2023, aunque ya había expresado la misma opinión sobre los gobiernos del PT en un artículo académico más de una década antes y en otras ocasiones.

Lo que faltó en mi entrevista (y en las intervenciones de Breno Altman) fue la teorización sistemática y la evidencia sobre el contexto y la relación entre las fracciones de clase y los grupos políticos que explican por qué coexisten las dos caras (desarrollismo social y neoliberalismo) en el tercer gobierno de Lula, en lugar de simplemente afirmar que coexisten. Eso es lo que intento ofrecer a continuación, aunque de forma preliminar dado el ya excesivo alcance de un sitio web: advierto que este es un texto extenso que anticipa los argumentos de un libro.

Armando Boito fue más allá que Breno Altman y respondió a las críticas al gobierno de Lula en un artículo reciente publicado en el sitio web A Terra é Redonda , con aportaciones teóricas en la tradición de Nicos Poulantzas, argumentando que Lula 3 no es un gobierno neoliberal, sino más bien neodesarrollista, como lo habrían sido Lula 1 y Lula 2. En la misma línea, Luiz Filgueiras replica que el gobierno está gestionando, sin romper con, el modelo de desarrollo liberal-periférico establecido en la década de 1990.

Paulo Nogueira Batista Jr. no percibe cambios relevantes en la política del Banco Central designado por Lula en comparación con la gestión del neoliberal Roberto Campos Neto, y califica la política de tipos de interés de desastrosa. Bresser-Pereira incluso tacha de «traidor» al presidente del Banco Central, Gabriel Galípolo.

Si bien el Banco Central es independiente, el nombramiento de Gabriel Galípolo fue impulsado por el entonces ministro de Hacienda, Fernando Haddad, quien no solo lo tuvo como secretario ejecutivo, sino que también determinó el mantenimiento de la meta de inflación del 3% propuesta por el gobierno de Jair Bolsonaro, lo que, como mínimo, sirve de coartada para una política de tipos de interés estratosféricos.

Es evidente que este debate no solo reviste interés analítico y académico, sino que también tiene una fuerte relevancia política. Si se caracteriza al gobierno de Lula como neoliberal, se puede argumentar que no debería recibir apoyo y que es necesario encontrar una alternativa de izquierda. Los autores que abogan por apoyarlo frente a la alternativa de extrema derecha, a su vez, tienden a rechazar la caracterización neoliberal y a enfatizar las dimensiones antineoliberales del gobierno, vinculadas al esfuerzo por redistribuir la renta y al apoyo a los empresarios nacionales que se enfrentan a la competencia de grandes empresas internacionales respaldadas por potencias imperiales.

El resultado es que las interpretaciones se polarizan en dos bandos: por un lado, la denuncia del carácter neoliberal del gobierno; por otro, la defensa de que debe ser apoyado contra la amenaza neoliberal y neofascista representada por la ideología de Bolsonaro, precisamente porque implementa políticas distributivas y desarrollistas.

Creo que es necesario superar el dualismo, reconociendo una vez más la existencia de dimensiones tanto neoliberales como sociodesarrollistas en el tercer gobierno de Lula. He defendido esta tesis desde al menos 2012 como la composición característica de los gobiernos del PT desde el primer mandato, aunque la forma de esta composición varíe con el tiempo, dependiendo de la situación económica y política y la correlación de las fuerzas sociales.

La acusación de neoliberalismo homogéneo entre el gobierno de Lula y la oposición de derecha tiene un efecto secundario perverso: el neoliberalismo no parecerá tan amenazante para un sector de la opinión pública que escucha la acusación, la cree y simpatiza con los gobiernos del PT, pero es incapaz de comprender la amenaza a los derechos sociales que la radicalización del neoliberalismo supondría con la victoria de la oposición de derecha.

Si el neoliberalismo ya es la realidad, ¿cómo podemos convencer a los ciudadanos de que voten en contra del neoliberalismo que denunciamos como la política económica del bolsonarismo que se esconde tras la guerra cultural?

El argumento de que el gobierno se resiste valientemente al neoliberalismo nos desarma a la hora de identificar y afrontar las concesiones —e incluso la adhesión activa— al neoliberalismo que están presentes en el núcleo de la política macroeconómica del gobierno de Lula y que son responsables de debilitar el proyecto mismo que, según los partidarios de Lula, él encarna.

En qué acierta la tesis de la homogeneidad neoliberal y por qué es parcial

Las pruebas presentadas por los críticos de la dimensión neoliberal del gobierno de Lula existen y no pueden ocultarse. El nuevo marco fiscal propuesto, la definición de objetivos restrictivos de superávit primario, las iniciativas destinadas a reducir el gasto en el BPC (Beneficio Monetario Continuo) y excluir a los beneficiarios, el escrutinio de las cuentas de Bolsa Família (Subsidio Familiar), la nueva política salarial que limita el crecimiento real del salario mínimo al 2,5% anual —desafortunadamente menos que el crecimiento promedio del salario mínimo durante el gobierno de Fernando Henrique Cardoso—, el objetivo de inflación del 3%, la tasa de interés fijada muy por encima del riesgo país y el promedio de los países subdesarrollados con menos reservas de divisas que Brasil~.

Asimismo, la defensa activa del acuerdo Mercosur-Unión Europea en beneficio de los exportadores agrícolas y en detrimento del desarrollo industrial, las declaraciones del presidente Lula de que no quiere un estado productor sino un estado regulador: todo esto constituye una cara efectivamente neoliberal del gobierno, atestiguada por documentos del propio Ministerio de Hacienda (2026) que justifican la política fiscal del tercer gobierno de Lula como un esfuerzo por colaborar con la política monetaria del Banco Central y declaraciones de Fernando Haddad de que debería haber implementado aún mayor austeridad. a partir de 2024.

Sin embargo, la interpretación que deduce homogeneidad neoliberal de esto comete un error simétrico: subestima dimensiones materiales e institucionales que no son neoliberales.

El aumento real del salario mínimo al inicio del mandato, el programa Minha Casa Minha Vida (Mi Casa, Mi Vida), el programa Pé-de-Meia (Pensión de Ahorro), el programa Gás do Povo (Gas del Pueblo), la reanudación de la política industrial con el programa Nova Indústria Brasil (Nueva Industria Brasil), el papel más activo del BNDES (Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social de Brasil), la contratación pública con preferencia nacional, el contenido local en la cadena de petróleo y gas, la diplomacia BRICS y la desdolarización, la adhesión –tardía, pero real– a la lucha contra la escala 6×1 impuesta desde abajo: todo esto constituye una política que es efectivamente distinta de la de Michel Temer y Jair Bolsonaro.

Considerar estas políticas como propaganda, reduciendo al gobierno a su eje fiscal-monetario, impide comprender la verdadera contradicción del sistema y produce un diagnóstico políticamente ineficaz: si Lula 3 no es más que neoliberalismo con otro nombre, no existen razones económicas ni sociales para defenderlo frente a la alternativa del neoliberalismo autoritario.

Lo que Armando Boito acierta y lo que su tipología omite

Si bien estos hechos pueden ser suficientes para refutar la caracterización del gobierno como puramente neoliberal, no bastan para sustentar la interpretación opuesta. Armando Boito caracteriza al tercer gobierno de Lula como neodesarrollista, utilizando la distinción entre política gubernamental y modelo capitalista para definir el neodesarrollismo como el desarrollismo posible dentro del modelo neoliberal.

Armando Boito utiliza indistintamente los conceptos de modelo capitalista, modelo económico y modelo de acumulación para referirse a la misma invariante, que sería gestionada por gobiernos que implementan diferentes políticas. Por eso, un gobierno «neodesarrollista» como el de Lula puede gestionar el modelo neoliberal, mientras que los gobiernos de Eurico Gaspar Dutra y Café Filho (presumiblemente liberales) podrían gestionar el modelo desarrollista.

Esta contribución resulta interesante para orientar la investigación sobre las diferentes formas de administración dentro del modelo neoliberal y, como he mencionado en varias ocasiones, la aportación de Armando Boito es indispensable para comprender en profundidad la política brasileña contemporánea. Sin embargo, la rígida separación entre modelo y política no es sostenible ni teórica ni empíricamente.

En primer lugar, un modelo de capitalismo no se reproduce por sí solo, sino que, en mi opinión, incluye una determinada forma de Estado y un tipo específico de política estatal de la que depende para su reproducción, así como las ideologías que lo justifican.

El propio Armando Boito afirma que el modelo desarrollista tenía un «objetivo»: la industrialización. Ahora bien, tener un objetivo es un atributo que no debe limitarse al modelo de acumulación en sí, sino que nos obliga a considerar las políticas económicas y los valores ideológicos intrínsecos a las políticas estatales inherentes a la reproducción del modelo, e incorporar estas políticas y valores a la propia conceptualización del modelo.

Por eso prefiero seguir utilizando el término desarrollismo social para designar la ideología de la economía política y la práctica que inspira en los gobiernos liderados por el PT, una dimensión ideológica que el concepto de «neodesarrollismo» ni siquiera define como una negación del desarrollismo clásico.

Cuando Armando Boito equipara el modelo de capitalismo con un modelo económico y un modelo de acumulación, lo conceptualiza mediante el reduccionismo económico, excluyendo la forma del Estado, la política estatal y sus ideologías.

Si, siguiendo a Louis Althusser o Nancy Fraser, teorizamos el capitalismo sin reduccionismo económico, un modelo capitalista tampoco puede definirse únicamente a partir de variables económicas (modelo económico, modelo de acumulación) separadas de las características de la forma del Estado, la política estatal y la ideología política. En niveles más concretos, se pueden incorporar otras variables para comprender la estructura y la dinámica de modelos específicos.

La debilidad teórica de la rígida distinción entre modelo económico y política económica queda patente cuando el propio Armando Boito la ignora al aplicarla a la caracterización del modelo desarrollista. En ese caso, alude no a las características estructurales del modelo de acumulación, sino a las características comunes de la política económica implementada por los distintos gobiernos de la época (con diferentes intensidades y combinaciones), a pesar de las diversas coaliciones sociales que lideraron y las demás políticas públicas que impulsaron: proteccionismo, financiación pública, inversiones estatales, por ejemplo.

Sin embargo, otras políticas económicas que, según él, caracterizan el modelo desarrollista, como los tipos de cambio centralizados y la regulación proteccionista del mercado laboral, no fueron promovidas por todos los gobiernos de la época, a pesar de la forma de Estado heredada.

A su vez, otras políticas económicas que Armando Boito afirma que solo caracterizan la adhesión activa de los gobiernos neoliberales a la «nueva dependencia» (liberalización comercial y financiera) son características invariables del modelo neoliberal en Brasil.

Al igual que la política macroeconómica que Armando Boito ni siquiera menciona —objetivos de inflación y superávit primario «austeros», apreciación de la moneda para estimular importaciones baratas de bienes, servicios y capital—, estas son políticas que incluso los gobiernos liderados por el PT mantuvieron activamente, con la debida justificación ideológica proporcionada por los ministros del gobierno y, a veces, incluso por el presidente Lula (como entender las finanzas públicas como finanzas familiares, o afirmar que el Estado debería preferiblemente regular y no producir).

Ni siquiera es posible afirmar que los gobiernos del PT siempre implementaron estas políticas con menor intensidad. Gabriel Galípolo aplica una política de tipos de interés más austera que Roberto Campos Neto y admite una volatilidad cambiaria mucho mayor que la que admitió Henrique Meirelles durante el primer mandato de Lula, a pesar de contar con un colchón de reservas de divisas mucho mayor.

Desde 2003 en adelante, Palocci y su equipo incrementaron los objetivos de superávit primario año tras año, mucho después de que hubiera pasado el riesgo de una fuga de capitales catastrófica, hasta que fueron derrotados por Dilma Rousseff, líder del bloque socialdesarrollista, cuando intentaron hacer lo que ningún gobierno de derecha había intentado en Brasil: garantizar un déficit nominal cero, es decir, generar un superávit primario lo suficientemente grande como para compensar todo el gasto en intereses de la deuda pública.

Esto no terminó en 2005 con la victoria de Dilma Rousseff sobre Antonio Palocci. Al menos hasta un texto escrito mucho después de esa victoria, Armando Boito (2010) seguía considerando los tipos de interés aplicados por la política monetaria de Henrique Meirelles como prueba del carácter neoliberal del gobierno de Lula.

Si esta caracterización era excesiva, el otro extremo que defendería más tarde también lo es, especialmente si se obvian las limitaciones que las políticas macroeconómicas implementadas por el gobierno seguían ejerciendo sobre cualquier política «neodesarrollista» aplicada durante ese período: ¿acaso el nuevo marco fiscal —defendido activamente por el ministro Fernando Haddad— no hacía ya inviable la norma para aumentar el salario mínimo y la capitalización de las empresas estatales, elementos esenciales para el crecimiento económico en los primeros mandatos de Lula?

Además, la liberalización financiera se profundizó y consolidó institucionalmente durante los primeros gobiernos de Lula, quienes, por cierto, consideraron fundamental que Brasil obtuviera la calificación de » grado de inversión » por parte de las agencias de calificación de riesgo. Años después de celebrar la obtención de este título en 2008, mantenerlo se convirtió en la justificación pública de la política de austeridad impuesta a Joaquim Levy tras las elecciones de 2014.

Al igual que otras políticas, la liberalización del comercio ha sufrido retrocesos parciales y temporales, nunca completos y duraderos, a pesar de la justificación del proteccionismo por parte del desarrollismo social y la satisfacción de demandas proteccionistas sectoriales que no provienen únicamente de empresarios nacionales, como por ejemplo las filiales automovilísticas occidentales preocupadas por la competencia de las empresas asiáticas desde la década de 1990.

En su tercer mandato, la celebración por parte de Lula del Acuerdo Mercosur-Unión Europea representa un giro respecto a su postura inicial durante su primer mandato (en el que se centraba más en los riesgos para la industria manufacturera). Sin embargo, incluso la propuesta de Brasil de un «gran acuerdo» durante la Ronda de Doha de la Organización Mundial del Comercio en 2005 ya había sido criticada por las delegaciones de India y Argentina como una traición a la coalición para el desarrollo.

Esto, por supuesto, se explica por el poder económico y político de la agroindustria, que no ha hecho más que crecer desde 2005, hasta el punto de que Lula afirmó en 2025 que “trabajar con la agroindustria ya no es una solución provisional. Se ha convertido en el principal negocio de Brasil”. ¿Sería suficiente ceder a la presión política de los exportadores locales de productos primarios para obtener subsidios y acuerdos comerciales a expensas del proyecto de reindustrialización que constituye el núcleo de la ideología sociodesarrollista (como veremos) para negar la existencia de dimensiones neoliberales en las políticas económicas de un gobierno supuestamente antineoliberal?

*Catedrático del Instituto de Economía de la Unicamp. Es autor, entre otros libros, de * La era Vargas: desarrollismo, economía y sociedad