Neoliberalismo: ¿sobrevaluado?

Contexto: La penetración ideológica del neoliberalismo ha sido tan potente, que no solo domina buena parte del sentido común de nuestras sociedades, sino que inclusive partidos y teóricos de la izquierda –incluyendo algunos que se hacen llamar a sí mismos “radicales”– han terminado subyugados a él en nombre del pragmatismo, lo que en realidad es un subterfugio para esconder la mediocridad intelectual, cuando no el oportunismo puro y duro.

Pero como quiera que no hay mucho que se pueda hacer a este último respecto, lo cierto es que leer en la propia revista del FMI a sus propios voceros diciendo que el neoliberalismo ha sido un fracaso y que está “sobrevaluado”, no deja de ser significativo. Seguramente, claro, no se traducirá dicho reconocimiento en un cambio de las políticas avaladas como nadie por el propio FMI (como de hecho no lo está haciendo si vemos su accionar en países como Grecia y ahora Argentina, así como sus “recomendaciones” para el caso venezolano). No obstante, no es un dato menor semejante ataque de sinceridad.

Jonathan D. Ostry, Prakash Loungani, y Davide Furcer|

En vez de haber logrado crecimiento, algunas políticas neoliberales han incrementado la inequidad, a su vez, poniendo en peligro una expansión sostenida de las economías.

Milton Friedman en 1982, alabó a Chile como un “milagro económico”. Casi una década antes, Chile se había volcado a una serie de políticas que, desde entonces, han sido emuladas ampliamente en el mundo entero.

La agenda neoliberal –una etiqueta usada más por sus críticos que por los “arquitectos” de las políticas– descansa sobre dos pilares. El primero es el incremento en la competencia logrado por medio de la desregulación y la apertura de los mercados domésticos, incluyendo los mercados financieros, a la competencia extranjera. El segundo pilar es un rol más pequeño del Estado, logrado por medio de la privatización y los límites a la habilidad del gobierno para generar déficits fiscales y acumular deuda.

Evolución No Revolución

Ha habido una tendencia fuerte y ampliamente difundida hacia el neoliberalismo desde los ochenta, acorde a un índice compuesto que mide el grado en que los países introdujeron la “competencia” en varias esferas de su actividad económica para incentivar el crecimiento económico. Como se muestra en la columna izquierda del gráfico 1, el empuje de Chile comenzó una década, más o menos, antes de 1982, con los cambios subsiguientes en las políticas nacionales, acercando, aún más, el país a los Estados Unidos. Otros países también han estado implementando, sostenidamente, políticas neoliberales (ver gráfico 1, columna de la izquierda).

Hay mucho que elogiar en la agenda neoliberal. La expansión del comercio a nivel global ha rescatado a millones de la pobreza extrema. La inversión extranjera directa, ha sido, muchas veces, una manera de transferir tecnología y conocimiento (know-how: saber hacer) a las economías en desarrollo. La privatización de empresas del Estado ha conducido, en muchos casos, a ser más eficientes al proveer servicios y a bajar la carga fiscal sobre los gobiernos.

Sin embargo, hay aspectos de la agenda neoliberal que no han arrojado los resultados esperados. Nuestra valoración de la agenda está limitada a los efectos de dos políticas: el quitar las restricciones al movimiento de capitales a través de las fronteras de los países (llamado liberalización de las cuentas de capital); y la consolidación fiscal, a veces llamado “austeridad”, que es la abreviatura para políticas que reducen los déficits fiscales y los niveles de deuda. Una valoración de estas políticas específicas (más que la amplia agenda neoliberal) llega a tres conclusiones inquietantes:
Los beneficios, en términos de aumento del crecimiento, parecieran ser difícil de establecer cuando se observa un amplio grupo de países.
Los costos, en lo que se refiere al incremento de la inequidad, son prominentes. Estos costos personifican el “mal” intercambio entre el crecimiento y los efectos en equidad de algunos aspectos de la agenda neoliberal.
El incremento en la inequidad, a su vez, afecta el nivel y la sostenibilidad del crecimiento. Aun si el crecimiento es la única o el principal propósito de la agenda neoliberal, los defensores de esa agenda todavía necesitan ponerle atención a los efectos distributivos.

¿Abrir y cerrar?

Como ha señalado Maurice Obstfeld (1998), “la teoría económica no deja ninguna duda de las ventajas potenciales” de la liberalización de las cuentas de capital, lo que también es algunas veces llamado apertura financiera. Puede permitir al mercado internacional de capitales canalizar los ahorros del mundo a sus usos más productivos. Las economías en desarrollo con poco capital pueden pedir prestado para financiar inversiones, de esta manera promoviendo su crecimiento económico sin requerir incrementos agudos en sus propios ahorros. Pero Obstfeld también señaló sobre los “riesgos genuinos” de esta apertura a los flujos financieros foráneos y concluyó que “esta dualidad de beneficios y riesgos es ineludible en el mundo real”.

De hecho, este resulta ser el caso. El vínculo entre apertura financiera y crecimiento económico es complejo. Algunos flujos de entrada de capital, como la inversión extranjera directa –que puede incluir una transferencia de tecnología o de capital humano– parecen impulsar el crecimiento a largo plazo. Pero el impacto de otros flujos –tales como las inversiones de portafolio y de la banca y, especialmente flujos especulativos, de deuda o “calientes”– parece que ni impulsan crecimiento, ni permiten que el país comparta los riesgos con sus socios comerciales (Dell’Ariccia y otros, 2008; Ostry, Prati, y Spilimbergo, 2009).

Esto sugiere que los beneficios del crecimiento y del compartir los riesgos de los flujos de capital depende de sobre qué tipo de flujo está siendo considerado; también puede depender de la naturaleza de las instituciones de respaldo y de las políticas. A pesar de que los beneficios del crecimiento son inciertos, los costos en términos del aumento de la volatilidad económica y la frecuencia de las crisis parecen ser más evidentes. Desde 1980 han habido cerca de 150 episodios de aumento de las entradas de flujo de capital en más de 50 economías de mercado emergentes; como se muestra en la columna izquierda del gráfico 2, un 20% de las veces, estos episodios terminan en una crisis financiera, y muchas de estas crisis están asociadas con grandes declives de salidas (outputs) (Ghosh, Ostry y Qureshi, 2016).

La recurrencia de estos quiebres da crédito a la afirmación del economista de Harvard, Dani Rodrik, de que estos “no son, por mucho, un espectáculo secundario o una mancha de menor importancia en los flujos internacionales de capital; forman parte de la historia principal”. Si bien existen muchas otras razones, el incremento de la apertura de las cuentas de capital consistentemente figura como un factor de riesgo en estos ciclos. Además de elevar las probabilidades de un crash, la apertura financiera tiene efectos distributivos, aumentando sensiblemente la desigualdad (véase Furceri y Loungani, 2015, para una discusión de los canales por los cuales esta opera). Por otra parte, los efectos de la apertura en la desigualdad existente son mucho mayores cuando se produce un crash que cuando no (gráfico 2, columna derecha) .

La creciente evidencia de la alta tasa entre el costo en relación al beneficio de la apertura de la cuenta de capitales, en particular con respecto a los flujos de corto plazo, condujo el ex primer subdirector gerente del FMI, Stanley Fischer, ahora el vicepresidente de la Junta de la Reserva Federal de Estados Unidos, a exclamar recientemente: “¿Qué propósito útil es servido por los flujos de capital internacionales a corto plazo?”. Entre los políticos de hoy, hay una mayor aceptación de los controles para limitar los flujos de deuda a corto plazo que se consideran que conduzcan, probablemente –o alimenten– una crisis financiera . Aunque no es la única herramienta disponible –la tasa de cambio y las políticas financieras también pueden ayudar– los controles de capital son una opción viable y, a veces, la única opción cuando la fuente de un auge insostenible de un “boom” de crédito es el endeudamiento directo con el exterior (Ostry y otros, 2012).

Tamaño del Estado

“Frenar” el tamaño del Estado es otro aspecto de la agenda neoliberal. La privatización de algunas funciones del gobierno es una forma de lograr esto. Otra es la de limitar el gasto público a través de límites en el tamaño de los déficits fiscales y en la capacidad de los gobiernos para acumular deuda pública. La historia económica de las últimas décadas ofrece muchos ejemplos de este tipo de “frenos”, como el límite del 60% del PIB fijado para los países que deseaban unirse a la zona del euro (uno de los llamados criterios de Maastricht).

La teoría económica ofrece poca orientación sobre el objetivo óptimo de la deuda pública. Algunas teorías justifican niveles más altos de deuda (ya que la tributación es distorsionante) y otros apuntan a niveles más bajos –o incluso negativos– (ya que los “choques” adversos hacen un llamado al ahorro por precaución). En algunos de sus consejos sobre política fiscal, el FMI se ha preocupado, principalmente, por el ritmo al que los gobiernos reducen sus déficits y sus niveles de deuda, posterior al incremento de deuda en economías avanzadas inducidas por la crisis financiera global: demasiado lento podría poner nerviosos a los mercados; demasiado rápido podría descarrilar la recuperación. Pero el FMI también ha expresado argumentos a favor por pagar las tasas de deuda, en el mediano plazo en una amplia combinación de los países avanzados y de los países emergentes en los mercados, principalmente como un seguro contra shocks en el futuro.

Pero, ¿existe realmente un caso defendible para países como Alemania, Reino Unido o los Estados Unidos para pagar la deuda pública? Dos argumentos se hacen, generalmente en apoyo de pagar la deuda, en países con un amplio “espacio” fiscal, es decir, en países donde hay pocas perspectivas real de una crisis fiscal. El primero es que, a pesar de los grandes shocks (perturbaciones) adversos tales como La Gran Depresión de la década de 1930 o la crisis financiera mundial de los últimos diez años, son muy poco frecuentes, cuando ocurren, ayuda haber utilizado los momentos de tranquilidad para pagar la deuda. El segundo argumento se basa en la idea de que deudas grandes son malas para el crecimiento y, por lo tanto, para sentar una base sólida para el crecimiento, pagar la deuda es esencial.

Sin duda, es el caso de que muchos países (como los del sur de Europa) tienen pocas opciones y deben participar en la consolidación fiscal, porque los mercados no les permitirán que continúen pidiendo préstamos. Pero la necesidad de consolidación en algunos países, no significa que todos los países deban hacer lo mismo (al menos, en este caso, hay que tener precaución sobre la noción de que “una talla calza para todos”). Los mercados, generalmente, consideran muy bajas las probabilidades de una crisis de deuda en países que tienen un récord fuerte de ser responsables en materia fiscal (Mendoza y Ostry, 2007). Tal trayectoria les da libertad para decidir no aumentar los impuestos o recortar el gasto productivo cuando el nivel de la deuda es alta (Ostry y otros, 2010; Ghosh y otros, 2013). Y, para los países con una sólida trayectoria el beneficio de la reducción de la deuda, en términos de un seguro contra una futura crisis fiscal, resulta ser muy pequeño, incluso a niveles muy altos de deuda en relación al PIB. Por ejemplo, pasar de un nivel de endeudamiento del 120% del PIB al 100% del PIB durante algunos años le significa muy poco a ese país, en términos de reducción del índice de riesgo de crisis (Baldacci y otros, 2011).

Pero incluso si el beneficio del seguro es pequeño, todavía puede valer la pena incurrir en deuda, si el costo es suficientemente bajo. Resulta, sin embargo, que el costo podría ser grande –mucho más grande que el beneficio–. La razón es que para obtener un nivel menor de deuda los impuestos que distorsionan el comportamiento económico necesitan ser incrementados temporalmente, o las necesidades de gastos productivos requieren recortes, o ambos. Los costos por los aumentos de los impuestos o por los recortes de los gastos necesarios para reducir la deuda pueden ser mucho mayor que el reducido riesgo de crisis engendrado por la reducida deuda (Ostry, Ghosh, y Espinoza, 2015). Esto no es negar que una deuda alta es mala para el crecimiento y el bienestar. Lo es. Pero el punto clave es que el costo del bienestar por una deuda más alta (la denominada carga de la deuda) es uno en el que ya se ha incurrido y no se puede recuperar; es un costo “hundido”. Frente a la posibilidad de elegir entre vivir con la mayor deuda –permitiendo que el promedio de la deuda disminuya orgánicamente a través del crecimiento– o deliberadamente permitir excedentes presupuestarios para reducir la deuda, gobiernos con un amplio “espacio” (banda) fiscal lo harán mejor, conviviendo con la deuda.

Las políticas de austeridad no solo generan costos sustanciales en políticas de bienestar sustanciales. También afectan la demanda y, por lo tanto, empeoran el empleo y el desempleo. La noción de que las consolidaciones fiscales pueden ser expansivos (es decir, aumentar la producción y el empleo), en parte por aumentar la confianza del sector privado y la inversión, ha sido defendido por, entre otros, el economista de Harvard, Alberto Alesina, en el mundo académico y por el expresidente del Banco Central Europeo, Jean-Claude Trichet, en el campo político. Sin embargo, en la práctica, los episodios de consolidación fiscal han sido el paso previo, en general, de caídas más que de expansión de la producción. En promedio, una consolidación del 1% del PIB incrementa la tasa de desempleo a largo plazo, en un 0.6 punto porcentual y aumenta en un 1.5% en el transcurso de cinco años, el índice de Gini que mide la desigualdad en ingresos (Ball y otros, 2013).­

En resumen, los beneficios de algunas políticas que son una parte importante de la agenda neoliberal parecen haber sido un poco sobrevaluadas (maximizadas). En el caso de la apertura financiera algunos flujos de capital, como la inversión extranjera directa, no parecen conferir los supuestos beneficios para ellos. Pero para otros, particularmente los flujos de capital a corto plazo, los beneficios para el crecimiento son difíciles de obtener, mientras que los riesgos, en términos de una mayor volatilidad y un mayor riesgo de crisis, ocupan un lugar preponderante.

En el caso de la consolidación fiscal, los costos a corto plazo en términos de una menor producción, bienestar y el aumento del desempleo, se han minimizado. Pero la conveniencia de que los países con una amplia banda fiscal generada por el simple hecho de vivir con una alta deuda y permitiendo que el promedio de la deuda disminuya orgánicamente a través del crecimiento, es poco apreciada.­

Un “bucle” adverso

Aun más, dado que tanto la apertura y la austeridad están asociados con el aumento constante de la desigualdad en ingresos, este efecto distributivo establece un círculo adverso de retroalimentación. El aumento de la desigualdad generada por la apertura financiera y la austeridad podría socavar el crecimiento, justo el punto que la agenda neoliberal tiene la intención de impulsar. En la actualidad existe fuerte evidencia de que la desigualdad puede reducir significativamente tanto el nivel como la durabilidad del crecimiento (Ostry, Berg y Tsangarides, 2014).

La evidencia de los daños económicos, a raíz de la desigualdad, sugiere que los políticos debieran de estar más abiertos a la redistribución de lo que lo están. Por supuesto, además de la redistribución, las políticas podrían ser diseñadas para mitigar algunos de los impactos generados de antemano –por ejemplo, a través de una mayor inversión en la educación y la formación, que expande la igualdad de oportunidades (las denominadas políticas de predistribución)–. Y las estrategias de consolidación fiscal, cuando se necesitan, podrían ser diseñadas para minimizar el impacto adverso en los grupos de bajos ingresos. Sin embargo, en algunos casos, las consecuencias distributivas desfavorables tendrán que ser remediadas después que ocurran mediante el uso de los impuestos y el gasto gubernamental para redistribuir el ingreso. Afortunadamente, el temor de que estas políticas necesariamente afectarán el crecimiento, es infundado (Ostry, 2014).

Encontrando el equilibrio

Estos hallazgos sugieren la necesidad de una visión más matizada de lo que es probable que sea capaz de lograr la agenda neoliberal. El FMI, que supervisa el sistema monetario internacional, ha estado en la vanguardia de esta reconsideración.

Por ejemplo, el execonomista en jefe, Olivier Blanchard, dijo en 2010 que “lo que se necesita en muchas economías avanzadas es una creíble consolidación fiscal a mediano plazo, no una soga fiscal hoy”. Tres años más tarde, el director gerente del FMI, Christine Lagarde, dijo que la institución creía que el Congreso de los Estados Unidos estuvo en lo correcto al elevar el techo de la deuda del país, “porque el punto no es contraer la economía mediante el recorte brutal del gasto ahora, ya que la recuperación se está acelerando”. Y, en el 2015, el FMI recomendó que los países de la zona del euro “con ‘espacio’ fiscal debería utilizarlo para apuntalar la inversión”.

En lo que se refiere a la liberalización de las cuentas de capital, la opinión del FMI también ha cambiado, desde considerar que los controles de capital, casi siempre como contraproducentes, hasta una mayor aceptación de los controles para hacer frente a la volatilidad de los flujos de capital. Además el FMI reconoce que la plena liberalización de los flujos de capital no siempre es una meta-fin apropiado, y que una mayor liberalización es más beneficiosa y menos riesgosa si los países han alcanzado ciertos umbrales de desarrollo financiero e institucional.­

La experiencia pionera de Chile con el neoliberalismo ha recibido grandes elogios del premio nobel Friedman. Pero muchos economistas ahora han llegado a una visión más matizada, expresada por el profesor de la Universidad de Columbia, Joseph Stiglitz (quien también es premio nobel) de que Chile “es un ejemplo de éxito de la combinación de mercados con una regulación adecuada”, (2002). Stiglitz señaló que en los primeros años del giro de Chile hacia el neoliberalismo, Chile impuso “controles en las entradas de capital, para que no fueran inundados, como, por ejemplo, ocurrió en la primera crisis en un país asiático, Tailandia, una década y media más tarde”. La experiencia de Chile (el país ahora evita los controles de capital), y la de otros países, sugiere que ninguna agenda fija ofrece buenos resultados para todos los países, en todos los tiempos. Los políticos e instituciones como el FMI que los asesoran, deben guiarse no por fe, sino por la evidencia de lo que ha funcionado.

Nota

Jonathan D. Ostry es un Director Adjunto del FMI. Prakash Loungani es Jefe de División y Davide Furceri es analista económico. Todos trabajan en el Departamento de Estudios del FMI.­ El artículo se puede leer en su versión original en la revista del FMI, Finanzas y Desarrollo, junio 2016, Vol. 53, No. 2. Traducción de Ana Maneiro Brumlik para 15 y Último