La agenda uruguaya para flexibilizar el Mercosur
En 2017, el peruano Pedro Pablo Kuczynski propuso la creación del Grupo de Lima para abordar la crisis de Venezuela. En 2018, el colombiano Iván Duque decidió abandonar Unasur en su primera semana de mandato. Y en 2019, el chileno Sebastián Piñera reunió a otros seis presidentes de la región para crear el Foro Prosur en sustitución de Unasur.
Los brasileños Michel Temer y Jair Bolsonaro no han participado directamente en ninguna de estas iniciativas. En los tres casos, al cabo de unos años los intentos quedaron muy lejos del voluntarismo presidencial.
El Grupo de Lima se volvió inocuo tras la aventura venezolana del autoproclamado Juan Guaidó. Algunos presidentes elegidos más recientemente como el argentino Alberto Fernández y el boliviano Luis Arce, y el candidato al cargo, Andrés Arauz, que pasó a la segunda vuelta en Ecuador, han pedido la reestructuración de Unasur.
El Foro Prosur no ha dado resultados en la concertación regional, ni siquiera para coordinar los esfuerzos para enfrentar los efectos de la pandemia en la salud pública. Y Bolsonaro no ha asistido a ninguna de las tres reuniones virtuales de Prosur organizadas por Chile en 2020.
Ahora parece ser el turno de Uruguay, liderado por Lacalle Pou, de tomar la delantera.
La agenda uruguaya.
Ante el panorama de desintegración económica y la fragmentación política que impera en Sudamérica, el presidente de Uruguay recibió a Alberto Fernández en Colonia del Sacramento el pasado noviembre. Este febrero visitó a Bolsonaro para almorzar en el Palacio de la Alvorada, e invitó al paraguayo Mario Abdo el martes de carnaval para conversar en Punta del Este.
En todas las reuniones hubo rasgos comunes. Fueron informales y sin declaraciones oficiales ni comunicados conjuntos de los Ministerios de Asuntos Exteriores. Las agendas de las tres conversaciones fueron guiadas por Uruguay. Acompañada de cuestiones menos importantes para los interlocutores, la flexibilización del Mercosur fue siempre el tema principal.
La agenda uruguaya de flexibilización del Mercosur es un eufemismo para eliminar el Arancel Externo Común (TEC), que obliga a todos los países del bloque a cobrar la misma tasa a las importaciones de productos de fuera del bloque. El CET es el instrumento que garantizó el gran crecimiento del comercio intrabloque entre 1991 y 2011, pero ha perdido fuelle debido a la crisis industrial de Brasil y Argentina, la fragmentación política y la mayor presencia de China.
La elevada demanda china de productos primarios del bloque ha garantizado abundantes divisas en los últimos años y ha anestesiado el esfuerzo exportador industrial de los países miembros.
Que cada miembro negocie individualmente En Uruguay, la flexibilización del Mercosur parece tener legitimidad interna. Al fin y al cabo entre 2015 y 2019 su economía creció mientras que la de Argentina y Brasil permanecían estancados. Lacalle Pou aboga por que el Mercosur abandone el TCE y que cada miembro negocie individualmente los acuerdos comerciales con terceros países o bloques.
Entre los cuatro miembros fundadores del Mercosur, la economía uruguaya era la más integrada con sus vecinos antes del Tratado de Asunción de 1991. El país ha mantenido su tradición de no alinearse automáticamente con ninguno de sus vecinos y la propia independencia de Uruguay puede entenderse como funcional a la distensión entre Brasil y Argentina. Ahora parece que está promoviendo su distanciamiento de ambos, lo que sería un movimiento sin precedentes.
Lacalle Pou ya había dado una señal en la reunión virtual del Mercosur en julio de 2020 donde Paraguay entregó la presidencia del bloque a Uruguay. Centró su discurso en la defensa de unas relaciones “desideologizadas” con China y en la importancia de la especialización agrícola de las economías de la región.
La reacción fue de baja intensidad. La atención se centró en el acuerdo Mercosur-UE, cuyas negociaciones se arrastran desde hace más de dos décadas y que en el último año no han tenido ningún avance y han perdido terreno ante las preocupaciones presidenciales.
China ha anestesiado la integración regional.
El comercio exterior de Uruguay es cada vez menos sudamericano y más chino. En el año 2000 casi la mitad de las exportaciones uruguayas se destinaron a los países sudamericanos vecinos, tras una década de fuerte crecimiento del comercio dentro del Mercosur.
En 2010, la participación de Sudamérica en las exportaciones totales de Uruguay se situaba en el 39,4%; en 2020, el nivel era inferior a la cuarta parte. Hace diez años, Brasil compraba el 24% de las exportaciones de Uruguay y China sólo el 5%. Actualmente, China compra el 28% de lo que vende Uruguay, el doble que Brasil.
El dinamismo chino ha anestesiado la integración regional. Comercialmente, Uruguay también representa cada vez menos para Brasil. Si en 2018 Brasil tuvo un superávit de 1.800 millones de dólares, en 2020 este se redujo a la tercera parte. Las exportaciones brasileñas a Uruguay cayeron un 40% en dos años.
Las exportaciones uruguayas a China se concentran en sólo dos productos agrícolas, la carne y la soja, en contraste con las exportaciones industrializadas y diversificadas a Brasil y Argentina. El comercio intrarregional es más accesible para las pequeñas empresas y genera más y mejores empleos. Sin embargo, la especialización impulsada por el presidente uruguayo implica desindustrialización y menos empleos vinculados al comercio exterior.
Se negocia mejor de forma conjunta
Lacalle Pou tiene razón en fomentar el diálogo regional y en preocuparse por los costes de una política ideologizada hacia China, principal socio comercial del Mercosur. Pero se equivoca al creer que Uruguay solo podrá negociar mejor con los socios extrarregionales.
La tendencia a la construcción de bloques regionales, aunque con inestabilidad en los últimos años, sigue reforzándose. En todas partes, el coste de abandonar un acuerdo regional es mucho más elevado que el de permanecer en él.
El resultado concreto de flexibilizar el Mercosur sería una mayor especialización productiva y una mayor interdependencia con China. Incluso con China, el Mercosur podría negociar mejor de forma conjunta. Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay representan en conjunto tres cuartas partes del total de las importaciones de soja de China, así como el 37% de la carne y la cuarta parte de la celulosa.
Todos estos productos requieren mucha tierra y agua. China depende del Mercosur para garantizar el aumento de su consumo de proteínas pero, por incapacidad política, hasta ahora el bloque no ha aprovechado indirectamente esta situación.
El diálogo es especialmente importante en el Mercosur porque gran parte de su comercio es gestionado. Cuando los ministros de economía de Brasil y Argentina no hablan, el comercio entre ambos países se ralentiza considerablemente. Parte del descenso del comercio intrarregional es el resultado de la fragmentación política. Hay otros instrumentos de integración regional que deben ser modernizados como el Acuerdo de Créditos Recíprocos de la ALADI, cuya sede también está en Montevideo.
En el actual panorama de desintegración económica y fragmentación política de Sudamérica, Uruguay puede parecer una isla de prosperidad en un mar de inestabilidad. Pero su estabilidad a mediano plazo se verá comprometida por la falta de armonía entre Argentina y Brasil. Puede que Lacalle Pou consiga sentar a Alberto Fernández y a Jair Bolsonaro en la misma mesa, pero es poco probable que tenga el mismo éxito tratando con economías 200 veces mayores que la suya.
Uruguay ganaría mucho más si promoviera el diálogo entre sus dos vecinos y ayudara a construir una agenda de consenso en Sudamérica, que negociando en solitario con China, Estados Unidos o la Unión Europea.
*Economista. Trabaja en el Instituto de Investigación Económica Aplicada – IPEA (Rio de Janeiro). Fue Director de Asuntos Económicos de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR). Doctor en Integración Latinoamericana por la Universidad de São Paulo. Publicado en Latinoamerica21.com