Cooperación Sur-Sur para construir una Comunidad Suratlántica
Guillermo Carmona
Desde hace casi cuatro décadas, los países rivereños del Atlántico Sur sostienen una interesante, aunque poco conocida, experiencia de integración que, a pesar de haber sufrido ciertas discontinuidades, expresa una voluntad de defensa de intereses comunes en la cuenca. Se trata de la Zona de Paz y Cooperación del Atlántico Sur (ZOPACAS/ZPCAS), iniciativa interregional que evidencia las potencialidades, ventajas, dificultades y limitaciones de la Cooperación Sur-Sur (CSS) y que además puede considerarse paradigmática en el análisis de las relaciones entre el Sur Global (SG) y las potencias del Norte.
En tiempos en los que el proyecto atlantista experimenta fuertes tensiones y la Alianza Atlántica evidencia rupturas inimaginables en las décadas pasadas, resulta oportuno poner atención al proceso que impulsan los países suratlánticos, proceso que ha estado marcado por una expresa aspiración de autonomía respecto de las pretensiones hegemónicas de las potencias noratlánticas sobre el Atlántico Sur.
La ZOPACAS
La ZOPACAS fue proclamada en 1986 por resolución 41/11 de la Asamblea General de las Naciones Unidas (AGNU). Es un mecanismo que reúne a veinticuatro Estados de África Occidental y Suramérica que comparten el carácter de países ribereños de la Cuenca del Atlántico Sur, estableciendo una vinculación entre ambas regiones y constituyendo el foro más destacado en cuestiones relativas al Atlántico Sur.
La Resolución 41/11 AGNU creó el marco primigenio de la ZOPACAS, delimitando su espacio geográfico a la “región situada entre África y América del Sur” y estableciendo como sus prioridades la promoción de “una mayor cooperación regional, entre otras cosas, para el desarrollo económico y social, la protección del medio ambiente, la conservación de los recursos vivos y la paz y la seguridad de la región” y la exhortación “a todos los Estados de las demás regiones, en especial a los Estados militarmente importantes, a que respeten escrupulosamente la región del Atlántico Sur como zona de paz y cooperación, en particular mediante la reducción de su presencia militar en dicha región, la no introducción de armas nucleares o de otras armas de destrucción masiva y la no extensión a la región de rivalidades y conflictos que le sean ajenos”.
Exhortó además al “respeto de la unidad nacional, la soberanía, la independencia política y la integridad territorial de todos los Estados de la región”.
El renovado interés por el Atlántico Sur y su creciente relevancia geopolítica
El Atlántico Sur es una cuenca oceánica y una región geográfica que efectivamente está generando creciente interés. Esto ocurre en tiempos en que las potencias del Norte desempolvan a clásicos de las teorías de la supremacía naval como Alfred T. Mahan y revalorizan en sus estrategias globales de defensa y seguridad internacional la relevancia del control de los mares y de sus recursos para el sostenimiento de sus pretensiones hegemónicas.
La competencia estratégica entre Estados Unidos y China, y el reverdecer del atlantismo —entendido como ideología y como política internacional orientada al mantenimiento del predominio global del Occidente desarrollado— que estuvo asociado al auge del neoliberalismo y neoconservadurismo, han dado lugar a una renovada atención a un área del planeta que ha sido considerada periférica.
Sin embargo, la relevancia del área debe ser abordada teniendo en cuenta no solo la perspectiva atlantista de las grandes potencias, análisis que estaba en el centro de las preocupaciones teóricas de Mahan. Como señala Ayuso (2013) existen viejos y nuevos actores en el Atlántico e históricamente “no ha funcionado como una unidad coherente (…) Por el contrario, nos encontramos ante un espacio abierto, formado por varias comunidades que se interrelacionan entre sí”, con la proliferación de iniciativas entre diferentes actores, tanto en el Norte como en el Sur, que enfrenta al concepto tradicional de Comunidad Atlántica, identificado por las relaciones interoceánicas del Atlántico Norte y dominado por cuestiones relacionadas con la seguridad.
Con relación al Atlántico Sur, la perspectiva eurocentrista y las miradas hegemónicas en las disciplinas de las Relaciones Internacionales y la Geopolítica han puesto foco en la relevancia que el Norte atribuye al Atlántico Sur, despreciando el valor asignado por los propios actores estatales y no estatales de la región. En el artículo de la Revista CIDOB D’Afers Internacionals (N° 102-103, setiembre de 2013) “Cooperación Sur-Sur. Un elemento clave para el despegue del Atlántico”, Christian Freres plantea que, si bien nos encontramos aún lejos de la creación de una comunidad epistémica que sería importante para sustentar el impulso de relaciones entre países a ambos lados del Atlántico Sur, crece entre los países de la región una “conciencia marítima” y con ella el interés por reflexionar sobre los procesos de integración y cooperación en ese espacio.
Adriana Erthal Abdenur y Marcondes De Souza Neto explicaron que desde una perspectiva histórica, durante el período colonial se extendieron por el Atlántico las rutas de colonización de las potencias europeas y el tráfico esclavista entre África y América a través de los navíos negreros. El Atlántico Sur y el Caribe, fueron también escenario de la piratería, el corso y las invasiones militares británicas, francesas y holandesas dirigidas contra posesiones españolas y portuguesas.
La lucha por la independencia en Suramérica y la consolidación de los nuevos Estados nacionales se desplegó tanto en la tierra como en los mares y fue coetánea con el esfuerzo puesto por las nacientes repúblicas en la acción tendiente a repeler las agresiones de las potencias imperialistas en ascenso. Ejemplos de ello fueron los rechazos a las incursiones y bloqueos navales anglo-franceses en el Río de la Plata durante la primera mitad del siglo XIX y las disputas de soberanía con el Reino Unido entabladas tanto por Argentina respecto de las Islas Malvinas, aún pendiente de resolución, como por Brasil respecto de la Ilha de Trindade, resuelta por la vía diplomática a fines del siglo XIX.
(La isla de Trinidad es una isla volcánica perteneciente al Brasil en las zonas cuasiecuatoriales del océano Atlántico, a aproximadamente 1150 kilómetros de las costas de América del Sur. Hasta fines del siglo XIX fue posesión del Reino Unido. Junto con Martim Vaz forma parte del archipiélago de Trinidad y Martín Vaz. En 1895, tras varios periodos de ocupación británica, los esfuerzos diplomáticos de Brasil ayudado por Portugal lograron que el Reino Unido cediera definitivamente esta isla a Brasil. Esto fue ratificado pacíficamente el 24 de enero de 1897).
La Guerra Fría, la emergencia del Sur y la creación de la ZOPACAS
Abdenur y De Souza Neto también muestran cómo, durante la Segunda Guerra Mundial, el Atlántico Sur fue escenario periférico de las operaciones militares entre los aliados y Alemania. Durante la Guerra Fría el área se convirtió en escenario del juego de poder bipolar.
La atención de los Estados suratlánticos africanos en los asuntos marítimos es, comparada con la de los Estados suramericanos, lógicamente más reciente. Los procesos de descolonización y de independencia del siglo XX estuvieron asociados con la afirmación de soberanía territorial de cada nuevo Estado y la asunción de la tarea de defensa de la integridad territorial. En ese contexto, los Estados africanos fueron incorporando cada vez más intensamente una agenda marítima, sobre todo ligada al transporte y al combate del flagelo de la piratería.
El siglo XX fue testigo de cambios importantes en las dimensiones geopolítica, económica y ambiental del escenario internacional que tuvieron impacto en el Atlántico Sur y fueron el marco del surgimiento de la iniciativa de la ZOPACAS.
En la dimensión geopolítica, la Guerra Fría seguía configurando las relaciones de poder mundial en los dos polos que representaban los bloques capitalista y soviético. Si bien las políticas de distención habían dejado a los países del Tercer Mundo cierto margen de maniobra, los recelos y desconfianzas entre las dos superpotencias nucleares persistían.
En este contexto, el Conflicto del Atlántico Sur de 1982 fue atípico si se tienen en cuenta los parámetros de la época: se trató de un enfrentamiento entre un
país en desarrollo del Tercer Mundo occidental con una potencia occidental de primer orden del mundo desarrollado, con poder militar convencional y nuclear. Este conflicto bélico puso en evidencia internacionalmente la persistencia del colonialismo británico no solo en Malvinas, sino también del carácter estratégico de las otras posesiones británicas coloniales entre África y América del Sur: Santa Elena, Tristán de Acuña y Ascensión.
La guerra de Malvinas dio lugar a un proceso de militarización del Atlántico Sur por parte del Reino Unido. La presunción de la introducción de armas nucleares durante el conflicto bélico y la militarización del archipiélago dio lugar a denuncias de la República Argentina que tuvieron eco en ZOPACAS. La desclasificación de archivos británicos permitió confirmar la introducción de gran parte del arsenal nuclear británico en el área de conflicto.
La adopción de la Resolución 41/11 AGNU representaba un límite a la posibilidad de concreción de proyectos como la South Atlántic Treaty Organisation (SATO), impulsada en 1976 por EE.UU., Sudáfrica y Argentina y que intentó reimpulsarse en los años 90, como demuestra Suárez de Vivero.
La desmilitarización y eliminación de la presencia de armas nucleares y otras armas de destrucción masiva en el Atlántico Sur quedó de esta manera incorporada al derecho internacional, reforzando y dándole alcance global al mecanismo que ya regía en América Latina, el Tratado para la Prohibición de Armas Nucleares en América Latina y el Caribe (Tratado de Tlatelolco) de 1967. África adoptaría en 1996 un tratado de similares alcances, el Tratado de Pelindaba.
En la dimensión económica, los países suratlánticos han adquirido una mayor conciencia de la importancia de la existencia de cuantiosos recursos naturales (pesqueros, hidrocarburíferos y minerales), del potencial que las relaciones económicas entre los países costeros representa como puente entre los países africanos y suramericanos, su posición estratégica para el acceso al continente antártico y el gradual aumento del transporte interoceánico hacia el Pacífico Sur y hacia el Índico a través de sus aguas, tal como lo comentan Abdenur y De Sousa Neto y otros analistas).
El Norte Global también juega sus intereses en este escenario. Desde 1975, el Reino Unido ha ajustado sus prioridades estratégicas e intereses en el Atlántico Sur a lo surgido del informe del Departamento de Ciencias Geológicas de la Universidad de Birmingham denominado “Geology of the Region around the Falkland Islands” y, sobre todo, del Informe Shackleton presentado en julio de 1976 que llamó la atención sobre el potencial de los recursos pesqueros e hidrocarburíferos en torno a las islas Malvinas.
Asimismo, las transnacionales estadounidenses y europeas participan con sus inversiones en actividades extractivas en África y Suramérica, tanto en la pesca como en la explotación hidrocarburífera offshore. Pero lo que es mucho más determinante: el eje Atlantista liderado por EE.UU. ha puesto en la mira a la significativa presencia de las inversiones chinas en África y Suramérica y a una supuesta apuesta geopolítica del gigante asiático a incrementar su influencia en el área suratlántica a través del control de infraestructuras portuarias y del “saqueo” del recurso pesquero en el área adyacente de la Zona Económica Exclusiva argentina.
En la dimensión multilateral y ambiental, las negociaciones internacionales sobre el derecho del mar dieron como resultado la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CONVEMAR), aprobada en 1982 y cuya entrada en vigencia se concretó en 1994. Los países africanos, latinoamericanos y caribeños y asiáticos, articulados en el Grupo de los 77 tuvieron un destacado papel en las negociaciones que dieron lugar a la adopción de la CONVEMAR, introduciendo criterios de enorme interés para Brasil, Argentina y los países ribereños africanos, como fue la extensión de las Zonas Económicas Exclusivas hasta las 200 millas marinas.
Una década después, la Conferencia de la Organización de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, que tuvo lugar en Río de Janeiro en 1992, significó un avance hacia el nuevo paradigma del desarrollo sostenible y fue también testigo de la aprobación de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático. Al respecto, son oportunas las advertencias de Abdenur en “Climate and security: UN agenda-setting and the ‘Global South’” (en Third World Quarterly) acerca de la política de securitización de la agenda ambiental y climática promovida por las potencias del Norte desarrollado. Este intento se manifestó en la iniciativa estadounidense de Asociación para la Cooperación Atlántica que tomó forma en los años 2022 y 2023.
Multilateralismo, regionalismo y comunidad suratlántica
El nacimiento de ZOPACAS es fruto del multilateralismo y estuvo asociado temporal y conceptualmente con el proceso de negociaciones ocurrido en el seno de la ONU a partir de una iniciativa de Brasil. Asimismo, ha sido un espacio en el que se ha manifestado de manera significativa el espíritu de Bandung, las luchas y reivindicaciones del Tercer Mundo, el rol del G-77 en la arena multilateral, la emergencia del Sur Global (SG) y el impulso de la Cooperación Sur-Sur (CSS).
Sus declaraciones y planes de acción dan cuenta de ello. Cabe tener presente al respecto la relevancia que tienen las coaliciones de los países en desarrollo, aunque también la fragilidad que presentan las mismas y que son bienvenidas por los promotores de la globalización neoliberal en el marco de lo que define como paradoja de la globalización: integración económica al mismo tiempo que fragmentación, tal como lo considera Julio Faundez en “Between Bandung and Doha: international economic law and developing countries” (Warwick School of Law Research Paper, 2015).
En “The Crisis of Multilateralism viewed from the Global South”, Abdessalam Jaldi sostiene que ZOPACAS se puede enmarcar como una experiencia del multi-regionalismo, como una alternativa frente a la crisis del multilateralismo. Vinculados por un pasado común de lucha contra el colonialismo y un presente en que enfrentan amenazas y desafíos comunes, especialmente provenientes de las prácticas neocoloniales de las grandes potencias, los países que integran a este mecanismo exhiben también diferencias evidenciadas, entre otros factores, por el tamaño de sus economías y el peso relativo que cada uno tiene en el escenario internacional, regional e interregional.
Incluso la dinámica de los países del SG suele estar marcada frecuentemente por intereses, motivaciones y dinámicas competitivas propias de los países en desarrollo, formando coaliciones interregionales más laxas o manteniendo posiciones más fragmentadas frente a situaciones particulares, con lo que el uso de la etiqueta de SG debe realizarse evitando suponer una coherencia y solidaridad en el posicionamiento de los actores que no siempre existe.
Hay dos líneas de enfoques teóricos que resultan interesantes no solo en la conceptualización de lo que es ZOPACAS, sino también como aportes a la clarificación de los caminos que puede transitar a futuro en pos de su fortalecimiento.
El primero proviene de la conceptualización de Abdenur y De Sousa Neto de “región en construcción” a partir de un “cinturón de buena voluntad” que busca la “construcción de una identidad regional”. Este enfoque ha sido desarrollado para explicar la estrategia de Brasil como region-builder, tras el objetivo de asegurar la soberanía brasileña sobre su espacio marítimo, consolidar su liderazgo e influencia en la región y garantizar un mayor protagonismo internacional desde una sólida posición regional en el espacio suratlántico.
Sostienen que tal estrategia se basa tanto en la promoción de intereses comunes con los otros países de la Zona como también en el intento de minimizar el involucramiento de actores externos a la región. Si bien este enfoque es parte de un debate brasileño, ofrece elementos que pueden servir de referencia para la definición de los niveles de involucramiento de otros países, como la Argentina, en ese proceso de construcción.
El otro enfoque pone énfasis en el concepto de comunidad de intereses. Dorval Brunelle, en “Comunidades atlánticas: asimetrías y convergencias”, publicado en la Revista CIDOB d’Afers Internacionals (Nº102-103), distingue al menos tres comunidades importantes en el Atlántico: una enmarcada por el Norte, otra por el Sur y una tercera formada por los países de la comunidad del Caribe que, aunque de menor dimensión, tiene unas características específicas propias.
Considera que aun cuando la comunidad del Atlántico Norte sigue siendo el vínculo más fuerte a través del océano Atlántico en términos económicos como políticos, su importancia relativa está decreciendo ante el surgimiento de múltiples niveles de participación que se desarrollan a través del espacio atlántico y con socios en otras regiones.
El autor considera que “Cuando se habla del Atlántico y de ‘transatlantismo’, todavía se omite a menudo señalar y subrayar las transformaciones que se están produciendo en las relaciones Sur-Sur y, sobre todo, la posibilidad de que pueda existir algo parecido a una comunidad histórica del Atlántico Sur en torno al eje formado por Brasil y Sudáfrica. El establecimiento de una Zona de Paz y Cooperación del Atlántico Sur (ZPCAS) a instancia de Brasil, en 1986, marca un cambio de enfoque y de estrategia a la vez importante, significativo y revelador por parte de los países implicados. Se trataba entonces —tras el retorno a la democracia en Brasil y Argentina— de apuntar a dos objetivos: el primero consistía en distanciarse del enfrentamiento entre el Este y el Oeste y sus ramificaciones en Namibia y en Angola —dos guerras en las que estaba implicada Sudáfrica—; y el segundo en sustraer al Atlántico Sur de las veleidades de remilitarización encabezadas por Estados Unidos y el Reino Unido tras la guerra de las Malvinas”.
Aun cuando el análisis de este autor apunta a la posibilidad de una articulación entre las distintas comunidades que identifica en el Atlántico, situación que desde mi punto de vista siempre tendrá que lidiar con los proyectos hegemónicos de las potencias del Norte, aporta elementos muy interesantes para pensar y proyectar la iniciativa suratlantista.
En la misma línea, Freres enfatiza la existencia de una comunidad de intereses en esta región, configurados por la cada vez más significativa articulación entre los Estados africanos y latinoamericanos.
De lo dicho hasta aquí resulta claro que el Atlántico Sur no constituye meramente un espacio geográfico y geopolítico disputado por potencias extrarregionales, un objeto a disposición de la dominación de las potencias que sostienen pretensiones neocoloniales o disputado por las superpotencias. Es un ámbito de relacionamiento regional e interregional, en el que interactúan actores internacionales claramente identificables y con procesos que, a pesar de las dificultades que exhiben, se encuentran en marcha. Lo que fue objeto de dominación para las potencias occidentales se ha convertido en un interesante semillero de relaciones internacionales de integración interregional y cooperación entre los Estados africanos y suramericanos.
Presente y futuro de la ZOPACAS
Si bien la dinámica de trabajo de la ZOPACAS ha presentado discontinuidades y, en ciertos periodos, estancamiento, ha demostrado ser un espacio de cooperación de significativa relevancia regional y global, la que ha quedado evidenciada en ciertos reflejos reactivos por parte de EE.UU. y Europa, como es la iniciativa denominada Asociación para la Cooperación Atlántica, realizando una activa promoción de la conformación de un espacio de confluencia de países de toda la cuenca atlántica desde el 2022. Ante ello, Brasil y Argentina lograron consolidar una posición común que tuvo como acuerdos centrales la priorización de los intereses compartidos en ZOPACAS y una férrea oposición a la securitización de la cooperación que los países del Norte promueven.
En julio de 2021, fue aprobada por la AGNU una nueva resolución referida a la ZOPACAS, la Resolución 75/312 de la AGNU, en la que además de reiterar los principios y prioridades de la zona repasa los logros en materia de cooperación.
La Cumbre de Mindelo de abril de 2023 fue revitalizadora del espacio. Se concretó a instancias del gobierno argentino (con insistentes gestiones ante los gobiernos de Brasil, Uruguay y Cabo Verde), a partir del interés de aumentar el protagonismo en el Atlántico Sur en el contexto de la iniciativa Pampa Azul y del incremento de presión sobre el Reino Unido por la Cuestión Malvinas.
El cambio de enfoque de la administración del presidente Milei, marcada por sus ataques al multilateralismo, las rupturas producidas con los países de la región y la ausencia de interés por África, hace previsible una degradación de la cooperación en el marco de ZOPACAS y de la CSS en general. Pero sobre todo ejecuta un alineamiento atlantista de graves consecuencias para la política exterior y de defensa de la Argentina.
Sin embargo, es de suponer que la decisión adoptada en Mindelo de concretar la próxima cumbre en Brasil en 2026, en conmemoración de los 40 años de la Resolución 41/11, asegura la continuidad del mecanismo por la fuerte voluntad dinamizadora que el gobierno del presidente Lula le ha puesto a esta iniciativa de cooperación e integración interregional.
Documentos oficiales
Resolución 41/11, año 1986, Asamblea General de las Naciones Unidas: https://documents.un.org/access.nsf/get?OpenAgent&DS=A/RES/41/11&Lang=S
Resolución 75/312, año 2021 Asamblea General de Naciones Unidas: https://undocs.org/es/A/RES/75/312
Cancillería Argentina, Reunión Ministerial de la Zona de Paz y Cooperación del Atlántico Sur, abril de 2023. https://www.argentina.gob.ar/noticias/reunion-ministerial-de-la-zona-de-paz-y-cooperacion-del-atlantico-sur-los-estados-miembros
Declaración de Cooperación Atlántica, Gobierno de los EE.UU., setiembre de 2023 https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2023/09/18/declaration-on-atlantic-cooperation/
(*) Como diputado nacional argentino fue vicepresidente y presidente de la Comisión de Relaciones Exteriores. En el Ministerio de Defensa presidió el Instituto de Ayuda Financiera, organismo previsional de retirados y pensionados militares (2019-2021) y en el Ministerio de Relaciones Exteriores Comercio Internacional y Culto tuvo un rol destacado como secretario de Malvinas, Antártida y Atlántico Sur (2021-2023).