CEPAL ve una contracción del crecimiento negativo de 0,8 por ciento en 2016
Los países de América Latina y el Caribe mostrarán una contracción en su tasa de crecimiento de -0,8% en 2016, caída mayor a la observada en 2015 (-0,5%), con un comportamiento muy heterogéneo entre países y subregiones, según un nuevo informe de la CEPAL presentado el martes 27 de junio.
El organismo regional de las Naciones Unidas dio a conocer su Estudio Económico de América Latina y el Caribe 2016, en el cual recalca la urgencia de movilizar la inversión –tanto pública como privada- para promover la recuperación económica de la región y satisfacer los desafíos que impone la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible.
En su edición número 68, que corresponde al año 2016, el Estudio Económico de América Latina y el Caribe consta de tres partes. En la primera se resume el desempeño de la economía regional en 2015 y se analiza la evolución durante el primer semestre de 2016, así como las perspectivas de crecimiento para el año. Se examinan los factores externos e internos que han incidido en el desempeño económico de la región y se destacan algunos de los desafíos para las políticas macroeconómicas en un contexto externo caracterizado por el bajo crecimiento y elevados grados de incertidumbre.
En la sección temática de este Estudio se analizan los desafíos que tienen los países de América Latina y el Caribe en el ámbito interno y externo para movilizar el financiamiento del desarrollo. En lo interno, la desaceleración del crecimiento y las mayores restricciones fiscales imponen importantes retos a la movilización de recursos. En lo externo, la condición de países de renta media dificulta el acceso al financiamiento externo concesionado o de la cooperación internacional.
La información que se presenta ha sido actualizada al 30 de junio de 2016.
ituación económica y perspectivas para 2016
En un contexto de creciente incertidumbre en la economía mundial y de importante caída de la demanda interna de los países de la región, se mantiene la proyección de contracción del PIB regional para 2016, lo que llevará a una contracción económica por segundo año consecutivo. Para 2016 se espera una caída del producto del 0,8%, una cifra significativamente mayor al 0,5% observado en 2015. Esto conlleva una disminución del PIB per cápita del 2,0%.
Al igual que en años anteriores, la evolución del crecimiento ha sido muy heterogénea entre países y subregiones. Las economías del norte de la región recibieron el impulso derivado de un precio reducido de la energía, la recuperación de su demanda externa y los ingresos por remesas, así como de una dinámica inflacionaria que permite la existencia de cierto espacio para las políticas de estímulo a la demanda agregada interna. Las economías del sur de la región enfrentan un importante deterioro de los términos de intercambio, una menor demanda agregada externa (de China y los socios intrarregionales) y una considerable reducción del espacio para adoptar políticas de estímulo a la demanda. En este contexto, en América del Sur se espera una contracción del crecimiento del 2,1% y en el Caribe una contracción del 0,3%, mientras que en Centroamérica se espera un crecimiento del 3,8%.
En 2016 se espera una contracción económica en cuatro países latinoamericanos y dos caribeños, a saber: Argentina, Brasil, Ecuador y la República Bolivariana de Venezuela, y Suriname y Trinidad y Tabago.
La dinámica de crecimiento observada refleja factores tanto externos como internos. En lo que respecta al contexto externo, no se espera un repunte significativo de la economía mundial, que mantendrá los bajos niveles de crecimiento que ha mostrado en los últimos años, con una tasa en torno al 2,4%, una cifra muy similar a la de 2015. Las economías desarrolladas se desacelerarán levemente este año (-1,8%), mientras que el ritmo de crecimiento de las economías en desarrollo se mantendrá en niveles similares a los de 2015 (3,8%). De particular importancia para la región es el crecimiento de China, que en 2015 llegó, por primera vez desde 1990, a menos del 7%; para 2016 se espera que esa tasa llegue al 6,4%.
Concomitantemente con la dinámica de bajo crecimiento del PIB, las tasas de crecimiento del volumen de comercio mundial siguen siendo muy bajas y se ubican en niveles todavía inferiores a los registrados antes de la crisis financiera mundial. En los primeros tres meses de 2016 el volumen de comercio mundial de mercancías cayó un 1% respecto del mismo período del año anterior, lo que refleja la disminución del volumen exportado por los Estados Unidos, el Japón y las economías emergentes de Asia. Para 2016 cabe esperar un aumento del volumen de comercio mundial similar al de 2015, en torno al 2,8%.
A la menor demanda externa se suma la tendencia a la baja de los precios de los productos básicos. A inicios de 2016 esos precios sufrieron caídas intensas y durante el transcurso del año se han ido recuperando. Para lo que resta de 2016 no se esperan variaciones significativas respecto de lo observado en el segundo trimestre del año. Esta trayectoria hasta finales de año significa que en 2016 el promedio de los precios será menor al promedio de 2015. Por ejemplo, el precio del petróleo crudo disminuirá un 21% respecto de 2015, el del cobre un 13%, el del mineral de hierro un 23% y el de la harina de soja un 14%.
En cuanto a los mercados financieros internacionales, iniciaron 2016 con una volatilidad marcada; si bien esta se ha ido mitigando en alguna medida a lo largo del primer semestre, se espera que durante el año la volatilidad sea elevada. Mientras se escribía este documento, en el Reino Unido se votó a favor de la salida del país de la Unión Europea (el llamado brexit), lo que contribuye a aumentar la volatilidad financiera y la incertidumbre sobre el crecimiento económico. Una mayor aversión al riesgo en la economía mundial tendería a reducir la disponibilidad de financiamiento para los mercados emergentes, incluida la región de América Latina y el Caribe.
Se espera que los efectos del brexit en el crecimiento de América Latina y el Caribe en 2016, si existieran, sean menores y resulten principalmente de una incertidumbre y volatilidad mayores en los mercados financieros mundiales. Respecto de los efectos de mediano plazo en la región, llegarían sobre todo a través del canal comercial y del crecimiento económico. Por la vía comercial directa se estima que no serán de magnitud dado que el vínculo comercial de la región con el Reino Unido es reducido. Sin embargo, los efectos indirectos por la vía de los impactos en el crecimiento económico de otros socios comerciales de América Latina son más difíciles de prever y dependerán de cómo se vea afectado el crecimiento de Europa, los Estados Unidos y la economía mundial en general.
En cuanto a los factores internos, un hecho significativo ha sido el proceso de desaceleración de la demanda interna, con caídas de la inversión y el consumo. En 2015 la demanda interna descendió un 1,6%, con disminuciones del consumo final (-0,2%) y de la formación bruta de capital (-6,5%). Desde el segundo trimestre de 2015 el consumo privado dejó de ser el componente que sostenía la demanda. Por el contrario, las exportaciones netas mostraron un aumento considerable en 2015, que no se explica tan solo por el aumento de las exportaciones (4,1%), sino también por la caída de las importaciones (-2,2%).
La dinámica de la demanda interna refleja importantes heterogeneidades entre países. En Centroamérica el crecimiento del PIB se explica principalmente por el consumo privado, cuya contribución ha crecido en detrimento de la inversión, mientras la contribución del consumo público se ha mantenido estable. Muy diferente es lo observado en América del Sur, donde la contribución del consumo privado y de la inversión fue negativa durante todo 2015 y la del consumo público no fue mayormente significativa, mientras que la contribución de las exportaciones netas fue positiva.
En 2016 se mantiene la heterogeneidad en el desempeño económico de las subregiones y de los países. Al igual que en 2015, el resultado regional en 2016 obedecerá principalmente a la caída del crecimiento de dos de las mayores economías de la región: Brasil (-3,5%) y la República Bolivariana de Venezuela (-8,0%). Si se excluyen estos dos países, el crecimiento del PIB regional se situará en un 1,8%.
La caída de la demanda interna coincide con los datos del primer trimestre de 2016, que muestran que en América Latina la inversión y el consumo privado continúan contrayéndose, y que, como ya ocurrió en el cuarto trimestre de 2015, el consumo público también se ha contraído. Este sería el octavo trimestre consecutivo de caída de la inversión y el quinto de disminución del consumo privado.
Nuevamente, esta dinámica regional se explica, sobre todo, por lo que ocurre en las economías de América del Sur, puesto que en el caso de las economías de Centroamérica y México, tanto la inversión como el consumo contribuyen positivamente a su crecimiento.
El impacto de la desaceleración económica en la tasa de desempleo ha aumentado. En 2015 se registró el primer aumento de la tasa de desempleo abierto regional desde 2009 (el segundo desde 2002). Específicamente, el debilitamiento de la generación de empleo asalariado condujo a una disminución de la tasa de ocupación urbana de 0,3 puntos porcentuales. Producto de la menor generación de empleo asalariado, se expandió el trabajo por cuenta propia, lo que significó un empeoramiento de la calidad del empleo. La tasa de desempleo en 2015 alcanzó el 7,4%, lo que supone un aumento significativo respecto del 7,0% alcanzado en 2014.
Durante el primer trimestre de 2016 continuó el deterioro de las principales variables laborales a nivel regional. Para un conjunto de 12 países se estima una nueva caída interanual de la tasa de ocupación, tratándose del octavo trimestre consecutivo con este deterioro. A su vez, la tasa de participación mostró un marcado incremento interanual, lo que incidió en un aumento considerable de la tasa de desempleo urbano regional y un empeoramiento de la composición del empleo, con un aumento del trabajo por cuenta propia. Sin embargo, se observa una diferencia clara entre los países sudamericanos, en los cuales predominaron procesos de deterioro de los indicadores laborales, y México y los países centroamericanos, donde esos indicadores han sido más favorables. Para el año en su conjunto se espera que continúen las tendencias observadas durante los primeros meses y se proyecta un aumento de la tasa de desempleo regional en torno a 0,7 puntos porcentuales, lo que llevaría a la tasa de desempleo a cerca del 8,1%.
A su vez, a inicios de 2016, en los países con información disponible, se observa una disminución de la tasa de crecimiento del salario real (1%) (y una caída del salario real en el Brasil y Colombia), lo que —junto con la debilidad de la generación de empleo— se refleja en el bajo dinamismo del consumo de los hogares.
La capacidad de los países de la región para acelerar el crecimiento económico depende de los espacios para adoptar políticas que apoyen la inversión, lo que será fundamental para aminorar los efectos de choques externos y evitar consecuencias significativas en el desempeño de las economías en el mediano y largo plazo. Estas políticas deben acompañarse con esfuerzos para potenciar las alianzas público-privadas en favor de la inversión.
En el ámbito fiscal, durante 2015 el déficit global de los gobiernos centrales de América Latina mostró una tendencia al alza y llegó a un promedio del 3,0% del PIB. La dinámica del déficit refleja diferentes combinaciones de reducción de los ingresos tributarios, aumento del gasto público y pago de intereses de la deuda pública. En la mayoría de los países el ajuste de las cuentas fiscales ha conllevado una disminución significativa de los gastos de capital, lo que ha afectado la dinámica de la inversión pública. En general, con pocas excepciones, en los países de América Latina la deuda pública como proporción del PIB se ha mantenido estable, en torno al 30%, aunque en algunos casos se detecta una aceleración del endeudamiento de las empresas públicas.
Las cifras preliminares para 2016 indican que se mantendrán las tendencias de los ingresos y gastos públicos observadas en 2015. Los ingresos públicos continuaron disminuyendo en el primer trimestre de 2016, acompañados de un mayor descenso de los gastos públicos, lo que repercutió en una mejora del promedio del resultado global de unos 0,2 puntos porcentuales del PIB en el primer trimestre de 2016.
En el Caribe de habla inglesa, la deuda pública del gobierno central alcanzó un 73,4% del PIB en 2015. De los 13 países analizados, ocho aumentaron su nivel endeudamiento; Jamaica es el país con mayor deuda pública (121,7% del PIB), aunque con una caída de seis puntos porcentuales del PIB se encuentra entre los países con mayores disminuciones de la deuda con relación a 2014. El costo de estos niveles de deuda se incrementó en 2015, y en Jamaica el pago de interés llegó al 7,8% del PIB.
En lo que se refiere a las políticas monetarias, la dinámica de la inflación observada en 2015 y los primeros meses de 2016 ha condicionado las medidas adoptadas por las autoridades monetarias. Las economías del norte de la región, que muestran menores tasas de inflación, han tenido mayor espacio para aplicar políticas monetarias de apoyo a la demanda agregada, mientras que sus contrapartes del sur vieron restringido el espacio para la aplicación de este tipo de políticas.
Los movimientos de las tasas de interés de política monetaria o de los agregados monetarios se han traducido en una desaceleración del promedio del crédito interno, lo que afecta negativamente la demanda interna, en particular el consumo y la inversión.
Al igual que en 2015, en los primeros meses de 2016 las monedas de los países de la región han tendido a debilitarse frente al dólar, y los tipos de cambio se han mantenido altos, aunque en algunos países se registraron correcciones respecto de los niveles alcanzados en diciembre de 2015. Fue el caso del Brasil, Chile, Colombia, el Paraguay y el Perú. Sin embargo, otros países cuyas monedas ya habían perdido valor en 2015, como la Argentina y el Uruguay, registraron aún mayores depreciaciones a principios de 2016. De esta forma, entre diciembre de 2014 y mayo de 2016 todos los países de la región cuyos datos ha seguido la CEPAL registraron depreciaciones nominales frente al dólar, con excepción del Estado Plurinacional de Bolivia. Cabe destacar que entre esos países, siete registraron depreciaciones nominales mayores al 20%: Argentina (68,4%), Brasil (34,1%), Haití (32,2%), Uruguay (30,9%), Colombia (27,1%), Paraguay (20,3%) y México (20,1%).
Producto de las caídas de los superávits comerciales de los países de la región y la mayor volatilidad cambiaria, las reservas internacionales se redujeron un 5% en 2015. Sin embargo, en los primeros cuatro meses de 2016 las reservas internacionales se recuperaron un 1,8% con respecto al cierre de 2015, pero aún están por debajo de las de 2014. Cabe destacar que, en ese lapso, las reservas se redujeron en 11 economías y que en los casos de la República Bolivariana de Venezuela, Suriname y el Uruguay la caída fue superior al 10%. En este período, 15 economías lograron consolidar sus reservas internacionales y en cinco de ellas (la Argentina, las Bahamas, El Salvador, Panamá y el Paraguay) el incremento fue superior al 10%.
Como se mencionó, la dinámica inflacionaria ha condicionado los espacios de política monetaria. Para 2016 se espera una trayectoria de la tasa de inflación en rangos similares a los de 2015, cuando se redujo la inflación en las economías del norte de la región y se aceleró en las economías del sur. Para el promedio de la región (sin incluir a la Argentina y la República Bolivariana de Venezuela), la inflación acumulada a 12 meses en abril 2016 alcanzó el 6,1%, lo que se compara con el 6,4% registrado en diciembre 2015.
Dinamizar el crecimiento y los desafíos del financiamiento para el desarrollo
Como se ha señalado, la dinámica de crecimiento de la región refleja, por una parte, las incertidumbres y los choques negativos provenientes de la economía mundial, y por otra, una fuerte caída en el consumo y la inversión internos. Retomar la senda de crecimiento requiere revertir la dinámica de estas variables con énfasis en la inversión, lo que exige una importante movilización de recursos financieros.
Las crecientes dificultades que enfrenta el financiamiento de la política fiscal contracíclica en los países de la región, sumadas a la condición de estos de ser países de renta media —lo que dificulta el acceso al financiamiento externo concesionado o la cooperación internacional—, hacen que la movilización de recursos internos y externos para financiar la inversión sea una prioridad en las políticas de los países en el futuro cercano.
En este contexto, los capítulos temáticos de esta edición del Estudio Económico de América Latina y el Caribe se centran en analizar los desafíos que tienen los países de América Latina y el Caribe para movilizar el financiamiento para el desarrollo desde una óptica interna y externa.
En el capítulo II se examinan los efectos que ha tenido el cambio de ciclo económico en las finanzas públicas, como la merma de los recursos tributarios y no tributarios y el aumento paulatino del endeudamiento público, reduciéndose con ello el espacio fiscal disponible para cumplir los Objetivos de Desarrollo Sostenible.
Se argumenta que para recuperar dicho espacio fiscal será necesario llevar a cabo reformas integradas y sostenidas en el ámbito de las finanzas públicas, que apunten a asegurar la solvencia del sector público, proteger la inversión, cautelar los logros sociales y ampliar los recursos tributarios.
Se presentan estimaciones de los multiplicadores que sugieren que son altos y significativos en la región y que, en particular, el multiplicador de inversión pública es superior a dos al cabo de dos años. Por ello, reducir los gastos públicos de manera indiscriminada es altamente perjudicial, pues se corre el riesgo de profundizar el entorno recesivo; es fundamental proteger el papel clave de la inversión pública en el crecimiento potencial de las economías de la región.
Ante el imperativo de movilizar recursos para el financiamiento del desarrollo y procurar el cumplimiento de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, se reafirma en el capítulo la necesidad de cambiar las características que suelen presentar las estructuras tributarias de los países, a saber: una recaudación baja e insuficiente —con algunas notables excepciones—; una progresividad nula debido a la debilidad del impuesto a la renta y a las ínfimas tasas tributarias pagadas por el decil más rico; una evasión alta —estimada en 6,7 puntos del PIB regional—; y unas bases impositivas erosionadas por la proliferación de incentivos tributarios. De ahí la importancia de fortalecer el impuesto sobre la renta.
En el capítulo III se examina la evasión fiscal relacionada con la inserción externa de los países de la región. Cuanto mayor es la inserción de un país en la economía mundial, mayor es la posible erosión de la base tributaria. Esa erosión tiene fundamentalmente tres orígenes: la proliferación de incentivos tributarios; el desvío de beneficios y la planificación tributaria agresiva; y los flujos financieros ilícitos derivados del comercio internacional y las corrientes de capital.
La capacidad que actualmente tienen las empresas multinacionales y transnacionales para desarrollar mecanismos de planificación tributaria agresiva y de desvío de beneficios deteriora la capacidad de los países para retener ingresos fiscales que podrían servir para el financiamiento de los procesos de desarrollo o el empleo de instrumentos de política redistributiva para lograr la equidad social y superar la pobreza.
Las pérdidas fiscales asociadas con la evasión y la elusión a nivel internacional son significativas. La Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) y la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) estiman que la evasión llega a entre 100.000 millones de dólares y 240.000 millones de dólares por año, lo que equivale a entre un 4% y un 10% de la recaudación del impuesto sobre la renta de las personas. Las estimaciones de la CEPAL muestran que en la región, en el último decenio, las salidas en cifras brutas originadas en la manipulación de precios del comercio internacional registraron un incremento medio anual del orden del 9% y llegaron a 765.000 millones de dólares en el acumulado de 2004-2013, lo que equivale al 1,8% del PIB regional. Las pérdidas tributarias de la región relacionadas con estas salidas rondaron los 31.000 millones de dólares en 2013 (0,5 puntos porcentuales de PIB). Este resultado equivale a entre un 10% y un 15% de la recaudación efectiva del impuesto sobre la renta de las personas jurídicas en ese año.
En el capítulo IV se constata que el financiamiento externo para el desarrollo ha sufrido importantes cambios en las últimas décadas en términos de fuentes, instrumentos y composición de los flujos financieros. Para los países de la región la importancia de los flujos de asistencia oficial para el desarrollo ha disminuido significativamente, mientras los flujos de origen privado se han transformado en la principal fuente de financiamiento de estas economías. Entre estos destaca la inversión extranjera directa (IED), cuyo valor para América Latina en su conjunto se situó en alrededor del 2,6% del PIB regional en 2014 y representó más del 60% de los flujos totales que recibió la región. Por su parte, las remesas y los flujos de cartera equivalieron a alrededor del 1,0% y del 1,5% del PIB, respectivamente.
La dependencia del financiamiento privado plantea problemas muy significativos desde el punto de vista del financiamiento para el desarrollo. En primer lugar, no todos los países tienen el mismo acceso a las fuentes de financiamiento externas. La medida en que un país o conjunto de países puede acceder al financiamiento externo privado depende de una serie de factores, entre ellos, el tamaño de la economía; las percepciones de riesgo, que en algunos casos reflejan la historia macroeconómica del país; la estructura productiva; el estado de su infraestructura; y el nivel de educación y especialización de su fuerza laboral.
En segundo lugar, los flujos privados, incluida la IED, son procíclicos y, en ocasiones, pueden ser altamente volátiles, lo que puede contribuir a amplificar las fluctuaciones de los ciclos económicos. En tercer lugar, el comportamiento de los flujos de capital privado revela que su motivación principal es el beneficio económico, por lo que la inversión puede ser insuficiente en áreas cruciales para el desarrollo sostenible, como la reducción de la pobreza o la mejora de la infraestructura, si el rendimiento esperado —ajustado por el correspondiente riesgo— es insatisfactorio con relación a las oportunidades alternativas de inversión.
Encauzar y alinear el capital privado para promover el desarrollo sostenible implica crear incentivos para atraer la inversión privada hacia las necesidades de producción y desarrollo de las economías de América Latina y el Caribe. Esto requiere intervenciones gubernamentales para diseñar incentivos apropiados, que incluyan criterios de rentabilidad social en el análisis costo-beneficio, el suministro de financiamiento público a sectores que generen beneficios sociales significativos pero que no atraigan suficientes flujos privados, la ayuda para mantener perfiles de riesgo-rentabilidad capaces de atraer capital privado y dirigirlo hacia los objetivos de desarrollo, y generar marcos normativos apropiados.
En el capítulo V se examina la inclusión financiera en los países de la región y se argumenta que esta es un requisito para que los sistemas financieros sean funcionales a un desarrollo económico y social sostenible. En los sistemas financieros no inclusivos son las pequeñas empresas y las personas de menores ingresos quienes no logran acceder a los servicios financieros. De la misma manera, los sistemas financieros no inclusivos muestran importantes brechas de género en el acceso y uso del sistema financiero.
La innovación financiera puede servir como catalizador de la inclusión financiera de los hogares y las empresas a través de una mayor densificación del sistema financiero. A nivel de políticas esto supone generar innovaciones mediante la introducción de nuevas capacidades, competencias y rutinas para mejorar la eficiencia, lo que incluye mejoras tecnológicas y metodológicas, y cambios en las formas de intermediación. Además, hay que crear nuevos productos financieros para satisfacer la demanda de los hogares y de las empresas.
Potenciar la inclusión financiera a través de la innovación requiere un esfuerzo de articulación de las agendas públicas y privadas en términos de objetivos y prioridades de desarrollo. Para esto es preciso generar espacios y mecanismos que permitan a las políticas públicas atraer y canalizar los esfuerzos del sector privado hacia objetivos de desarrollo inclusivo, a través de un contexto e incentivos adecuados.
En este contexto, debe reforzarse la presencia de la banca de desarrollo, que amplía la disponibilidad y el acceso a fuentes y mecanismos de financiamiento para el sector productivo y es capaz de expandir los instrumentos y mecanismos para el financiamiento teniendo en cuenta los requerimientos, características y riesgos propios de las distintas actividades productivas.
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