Biden y la Argentina
Juan Gabriel Tokatlian|
Tomando como puntos de referencia los pronunciamientos del Presidente electo Joseph Biden en una campaña electoral dominada por la agenda interna, revisando su programa de gobierno y sus referencias a América Latina en diferentes reportajes y nota, es difícil discernir el lugar y el alcance de la política exterior de la administración demócrata hacia la Argentina..
Las menciones concretas a países específicos de la región en temas precisos fueron escasas, como es habitual en las elecciones estadounidenses. Sin embargo, ello no debe interpretarse como el desconocimiento de Joe Biden de la región. Durante los ocho años que estuvo junto a Barack Obama, Biden visitó 16 veces América Latina superando con ese número a cualquier otro Presidente o Vicepresidente estadounidense.
No vino a la Argentina, pero el 7 de noviembre, a las 13.07 hora del este de Estados Unidos, Alberto Fernández fue el primer gobernante de la región en llamar al nuevo mandatario para felicitarlo por su victoria electoral.
Biden Senador
Una guía interesante sobre el perfil del entrante Presidente demócrata y la región lo constituye su pasado como Senador. Se opuso al Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos y Chile (2003) y al Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos, América Central y República Dominicana (2005).
Votó favorablemente por una reforma migratoria integral (2007); por la construcción de un vallado en la frontera con México (2006); por la extensión de la Ley de Preferencias Comerciales Andinas (2002) que benefició a Colombia, Perú, Ecuador y Bolivia hasta que expiró en 2013; por el reforzamiento del embargo a Cuba (1996) y por la expansión de la asistencia antinarcóticos a nivel internacional (1996).
En algunos temas modificó su postura cuando estuvo en el Ejecutivo, y en otros, se proclamó promotor activo y entusiasta; como en el caso del Plan Colombia y de la Iniciativa Regional de Seguridad para América Central.
En cuanto a la Argentina, el legislador Biden se manifestó muy enfáticamente en dos temas. Lideró en el Senado dos Resoluciones (378 del 27 de abril de 1982 y 382 del 29 de abril de ese año) reclamando que el ejecutivo (Ronald Reagan) no fuera neutral en el conflicto de Malvinas y que respaldara plenamente a Gran Bretaña. Años después, acompañó, como coauspiciante, dos resoluciones (la 20 del 29 de abril de 1997 y la 126 del 7 de septiembre de 2004) respecto al atentado en la Embajada de Israel en Buenos Aires de 1992 y al atentado a la AMIA de 1994.
En ambos casos expresó una seria preocupación por los actos terroristas y su irresolución judicial. Es importante no desconocer esos antecedentes; en particular el de Malvinas. Aunque también es relevante recordar las raíces irlandesas de Biden, su abierta crítica al BREXIT y su firme respaldo al Acuerdo de Paz del Viernes Santo (Good Friday Agreement) británico-irlandés de 1998 que puso fin a la violencia política en Irlanda del Norte.
Con este telón de fondo. es importante notar que las agendas de los países de Latinoamérica con Washington no han sido, ni son, semejantes. La de México es variada y compleja por los distintos temas que entrelazan a los dos países; el comercio, las drogas y la migración, entre otros, inciden y moldean ese vínculo. La agenda de Estados Unidos con Brasil es importante, por el peso de ese país en América del Sur, y como poder emergente, aunque hoy esté replegado.
La agenda de Estados Unidos con Venezuela ha devenido conflictiva debido al significado geopolítico del caso venezolano y su impacto continental y extra-regional. La agenda de Estados Unidos con la Argentina es limitada y no incide de modo relevante en la política interna estadounidense ni representa un desafío a su seguridad nacional.
Argentina, el FMI y el papel de Estados Unidos
¿Qué asuntos en la actualidad vinculan a los dos países? En lo inmediato, la relación del gobierno argentino con el Fondo Monetario Internacional. Algunos elementos pueden influir en un papel constructivo de Estados Unidos en esta cuestión. Antes del estallido del Covid-19, América Latina atravesaba una situación de creciente inestabilidad.
La pandemia la exacerbó reflejando, en conjunto, los estragos que dejan décadas de desigualdad social, desindustrialización económica y deterioro institucional. Siendo una región con el 8,2% de la población mundial, América Latina tiene más del 30% de los muertos del mundo por el virus.
No parecería que, en medio de tantos casos de alta volatilidad política, Estados Unidos vaya 
a salvaguardar sus intereses nacionales y tratar de mejorar su posición relativa, en especial respecto a la proyección de poderío e influencia de China en el área, propiciando el fracaso de la negociación entre la Argentina y el FMI. Además, Joe Biden es, después de John Kennedy, el segundo Presidente católico que ha tenido Estados Unidos.
Admira al Papa Francisco y lo considera “el timón moral del mundo””. Cabe recordar que el Papa, en sus diálogos con distintos Jefes de Estado, solicitó el apoyo a la negociación entre el gobierno argentino y los acreedores privados y no sería inimaginable un contacto discreto en el mismo sentido entre Francisco y Biden y ante un eventual acuerdo con el Fondo.
Finalmente, si la posición que la Argentina lleva a la mesa con el FMI es sólida y sustentable no habría motivo alguno para que Washington la condicione o la rechace, máxime cuando existió una co-(ir)responsabilidad en el manejo del asunto de la deuda en 2018-2019 entre el gobierno de Mauricio Macri y el Fondo.
Washington, Caracas y Buenos Aires
Un tema delicado para Estados Unidos y la Argentina es Venezuela. Es relevante recordar que las sanciones a Caracas comenzaron con la administración del Presidente Barack Obama, quien emitió una Orden Ejecutiva, en marzo de 2015, declarando a Venezuela una amenaza a la seguridad nacional y a la política exterior de Estados Unidos.. En la administración de Donald Trump se implementaron órdenes ejecutivas adicionales para ampliar y profundizar las sanciones.
Durante la campaña presidencial, Biden cuestionó la política de Trump hacia Caracas por ineficaz. No logró el regime change y resultó, según el nuevo mandatario, un ejemplo de “fracaso lamentable”. Al llegar a la Casa Blanca es muy improbable que elimine las sanciones: seguramente no deseará iniciar su gestión haciéndose acreedor de acusaciones de “castro-chavista”; término que usaron los republicanos en su contra en la reciente campaña.
Sin embargo, tampoco podrá proponer el eufemismo que algunos asesores le sugieren: “sanciones inteligentes”” En breve, si Washington opta por dejar atrás la amenaza del uso directo de la fuerza y contempla una solución pacífica y democrática, deberá entonces introducir matices a su estrategia frente al gobierno de Nicolás Maduro.
En ese caso, la Argentina, que no respaldó ningún tipo (unilateral o colectiva) de intervención armada, pero que se manifestó con voto —y no con retórica— contra la situación de derechos humanos en el país, podría eventualmente aportar a una alternativa política para Venezuela. Con cautela y sin estridencia podría sugerir una suerte de Contadora “ampliada” para el caso venezolano.
Es decir; una iniciativa de distensión diplomática y salida institucional, como fue el caso de la Contadora para América Central en los ’80 pero con una variedad de miembros participantes más allá de Latinoamérica.
La energía en las relaciones argentino-estadounidenses
Hay además un tema ligado a la energía que puede entrelazar la Argentina y Estados Unidos. Por una parte, si la administración Biden efectivamente se compromete a estimular fuentes alternativas y, a su vez, impulsar la renovación en la industria automotriz, el litio y la producción de baterías serían clave.
Por el otra parte, si el nuevo gobierno suspende las perforaciones de petróleo en terrenos federales, no sería descartable la disponibilidad de inversiones para Vaca Muerta. En ambos casos, litio y petróleo, la Argentina quizás pueda beneficiarse.
En materia de litio el país produce muy poco de los depósitos que se sabe se poseen y algunos proyectos de inversión se han frenado debido al Coronavirus. Asimismo, en la actual coyuntura hay que recordar que ExxonMobil decidió cancelar inversiones en gas natural en Canadá y la Argentina, justo cuando para mejorar los vínculos con Brasil el país acaba de anunciar el “Proyecto Gasoducto Uruguayana-Porto Alegre”.
La importancia de los derechos humanos
El Presidente electo de Estados Unidos anunció que priorizará los derechos humanos tan severamente afectados en su propio país y la región. En el ámbito continental cabe destacar el estado de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), reconocida por su trabajo serio, independiente y riguroso.
Desde la inauguración de la presidencia de Donald Trump, los derechos humanos se ubicaron en un lugar de mucha menor prioridad, tanto en el campo de la política exterior estadounidense como en el plano de la política interna. Estados Unidos rehusó asistir a las audiencias de la CIDH sobre inmigración a principios de 2017, se retiró del Consejo de Derechos Humanos de la ONU en 2018, fue reduciendo, año tras año, las partidas presupuestarias para la promoción de la democracia y los derechos humanos y, en 2020, impuso sanciones contra el fiscal jefe de la Corte Penal Internacional, Fatou Bensouda, por “intentos ilegítimos de someter a estadounidenses a su jurisdicción”.
Con ese marco de referencia, en enero de este año, la CIDH decidió, por unanimidad, renovar el mandato de su Secretario General, Paulo Abrao. En agosto, Luis Almagro se abstuvo de nombrarlo. El Secretario General de la OEA —con el pleno respaldo de la Casa Blanca, el empuje de los sectores más recalcitrantes del partido republicano en el Congreso y el acompañamiento de Colombia y Brasil, en particular—, no hizo más que consolidar, en el seno del órgano más prestigioso de la organización, las fisuras entre países de América.
Justo en un momento en el que regional e internacionalmente hay un reflujo inquietante en cuanto al debilitamiento del derecho humanitario y el deterioro de la democracia. Si Biden apunta a reubicar en un lugar más prominente el tema de los derechos humanos, países como la Argentina con una política consistente en la materia podría ser una contraparte reputada y creíble para ese propósito.
¿Un nuevo multilateralismo?
Otro tema que Joe Biden prometió relanzar fue el multilateralismo. Es notorio el prolongado deterioro y cuestionamiento del multilateralismo; en particular, de los foros e instituciones impulsadas por Occidente, como Naciones Unidas, la Unión Europea, la Organización Mundial de Comercio, el G-7 y el G-20. También es evidente el agresivo ataque a los ámbitos y compromisos multilaterales por parte de la administración Trump. Un estilo arrogante y pendenciero se impuso desde Washington disimulando el gradual declive estadounidense y afectando la reputación de la Casa Blanca.
El nuevo mandatario demócrata indicó su interés por re-encausar la política multilateral de Washington. En ese contexto, cabe recordar que la Argentina fue invitada en 2020 por Emmanuel Macron y Angela Merkel a ser parte de la denominada “Alianza por el Multilateralismo” en buena medida por la proverbial defensa y promoción de las organizaciones, los regímenes y los tratados multilaterales que caracteriza la diplomacia del país. Posiblemente en torno a lo multilateral haya otra cuestión que acerque a Washington y Buenos Aires.
En todo caso, será esencial que Estados Unidos no opte, como lo han hecho gobiernos anteriores a Trump, por una especie de “multilateralismo a la carta” con el que solo se compromete si le conviene.
La relevancia de la Antártida
Otro tema trascendental es el de la Antártida. El pasado 9 de junio Trump anunció unmemorándum para salvaguardar los intereses nacionales de Estados Unidos en el Ártico y la Antártida. Como se sabe, en el Polo norte se han incrementado las fricciones entre Rusia y Estados Unidos más sus aliados occidentales y esa competencia ha ido dando lugar a la potencialidad de conflicto.
La geopolítica de la rivalidad tiende a manifestarse en los movimientos de Moscú y Washington. En oposición al Ártico, el Polo sur ha sido un espacio donde, hasta el momento, ha predominado la cooperación; condición básica para la estabilidad y la gobernanza antártica. Sería fundamental que la Antártida no se convirtiera en un área de controversia y disputa; en especial, entre Estados Unidos, Rusia y China.
Por ello, resulta esencial que el creciente despliegue estadounidense en el área no se inscriba en la lógica de la geopolítica de la rivalidad. Es de esperar que Biden no estimule allí un foco adicional de controversia con Moscú y Beijing.
Eso afectaría severamente intereses vitales de la Argentina. Es clave asegurar entonces que los principales actores externos y regionales vinculados a la Antártida refuercen los compromisos estipulados en el Tratado vigente. Es bueno recordar que desde el 16 de junio de 2003 la sede de la Secretaría del Tratado Antártico es la Argentina.
El asunto principal
Ahora bien, el tema más intrincado y exigente es el lugar de China en la relación entre Estados Unidos y la Argentina. Sucintamente, Beijing es la contraparte de Washington en cuanto al dilatado proceso de transición de poder, influencia y prestigio en el mundo. Otra vez, como en el siglo XX, la Argentina —su dirigencia y sociedad— es testigo de otra dinámica de transición entre grandes poderes: en el período entre las dos Guerras Mundiales fue entre Gran Bretaña y Estados Unidos, hoy es entre Estados Unidos y China.
A mediano plazo, en la rivalidad entre Washington y Beijing, es evidente la tendencia al descenso relativo de Estados Unidos y el consecuente ascenso gradual de China. La participación estadounidense en la economía mundial se redujo a la mitad de 1950 a la fecha. Según el Libro Blanco de la Política Exterior de Australia de 2017, el PBI de Estados Unidos en 2016 fue de U$S 18,1 billones de dólares y el de China de U$S 21,4 billones de dólares; para 2030 el pronóstico respectivo es de U$S 24 billones de dólares y de U$S 42,4 billones.
A su turno, en 2017 el Partido Comunista de China se puso como meta que el país sea el líder mundial en Inteligencia Artificial en 2030 y en esa dirección viene realizando inversiones sostenidas.
Adicionalmente, una gran potencia consolida su hegemonía mediante la instauración de regímenes internacionales, el fortalecimiento de las instituciones multilaterales y la gobernanza de los asuntos globales. Nada de eso ha hecho la administración Trump, que horadó regímenes (por ejemplo, el de no proliferación), erosionó instituciones (por ejemplo, la OMC) y afectó el manejo colectivo de temas críticos (por ejemplo, el cambio climático). China, por su parte, ha venido propiciando y consolidado una combinación de multilateralismo alternativo y bilateralismo activo.
Como toda potencia en ascenso, Beijing aspira a moldear un ambiente propicio para su auge, reducir las posibilidades de enfrentar coaliciones que la debiliten y mejorar su posición relativa en el tablero internacional.
En ese cruce pugnaz entre un poder gradualmente ascendente y otro en declive relativo, las tensiones bilaterales se tienden a incrementar y no ceden, sino que adquieren nuevas dimensiones y manifestaciones. Nada indica que la administración Biden apunte a revertir esa dinámica. Por el contrario, la necesidad de apoyo republicano en cuestiones internas y la proverbial creencia de que Washington está destinada a liderar el mundo no contribuyen a atenuar la rivalidad, sino a exacerbarla.
En ese marco, temas como el 5G, los eventuales lazos militares de la Argentina con China, el grado de presencia de Beijing en ciertos ámbitos domésticos sensibles (recursos estratégicos, infraestructura, alta tecnología, seguridad, entre otros) serán objeto de atención y tensión en las relaciones argentino-estadounidenses. El reto será saber cómo manejar los respectivos vínculos bilaterales para no perjudicar los intereses nacionales. Ello exigirá, quizás, una diplomacia temática —asunto por asunto— más que dogmática — movida por creencias rígidas, ingenuas y acríticas.
En todo caso se abre un compás de espera para generar un espacio en el que se reduzca la discordia recurrente y se amplíe la convergencia mutuamente conveniente en las relaciones entre los gobiernos de Fernández y Biden. La paciencia, la modestia y el temple son buenas consejeras en estas circunstancias internas, regionales y mundiales.
* Sociólogo argentino con una Maestría y un Ph.D. en Relaciones Internacionales de The Johns Hopkins University School of Advanced International Studies en Washingon, D.C. (Estados Unidos). Fue cofundador y Director (1987-94) del Centro de Estudios Internacionales (CEI) de la Universidad de los Andes (Bogotá). Hoy es Vicerrector de la Universidad Di Tella, Argentina.