Una Constituyente sin legitimidad/ Las bases comiciales: comentarios desde la oposición
La Gaceta Oficial del 1º de mayo de 2017 pasará a la historia negra de la política latinoamericana. En sus 16 páginas, el presidente Nicolás Maduro convocó a una Asamblea Nacional Constituyente y creó una comisión presidencial con el objeto de elaborar “una propuesta de bases comiciales y sectoriales” para la conformación y funcionamiento de la citada asamblea.
Es por todos conocida la profunda crisis social, económica y, por ende, política que atraviesa Venezuela. Tras el fallecimiento de Hugo Chávez Frías, quien fue nombrado como su sucesor, Nicolás Maduro, ganó las elecciones del 14 de abril de 2013. Inició con esa presidencia un régimen poschavista que ha demostrado tener poco o nada que ver con el proceso de cambio iniciado en diciembre de 1998, cuando la partidocracia sucumbió ante los empujes populares que clamaban por un cambio del sistema político desde las raíces. En cuatro años el régimen de Nicolás Maduro ha socavado los cimientos populares que sustentaban con fuerza el proceso de cambio, ha violado los derechos humanos y ha sumergido al país en una ola de represión y de dificultades. Mientras, la corrupción ha campado a sus anchas. Una nueva aristocracia petrolera se ha conformado bajo el paraguas de la renta del crudo, el clientelismo, las comisiones por el manejo del mercado interior y la especulación de divisas en un ineficiente mercado cambiario controlado por el Gobierno.
El madurismo, consciente de la erosión de legitimidad que no pudo suplir con palabras vacías, alusiones permanentes e imágenes repetidas del fallecido presidente Chávez, ha evitado en los últimos años cualquier confrontación democrática en las urnas. Dificultó la convocatoria del referéndum revocatorio presidencial previsto en la Constitución (artículo 72 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, CRBV), persiguió a cuanto movimiento, interno o externo, se le oponía y postergó sine die las elecciones a gobernadores y parlamentos de los Estados, incumpliendo la Constitución de 1999 y actuando con pretensiones autoritarias. El intento en abril de 2017 del Tribunal Supremo de finiquitar las competencias legislativas de la Asamblea Nacional, mayoritariamente opositora, radicalizó el conflicto y desnudó las verdaderas intenciones del madurismo.
La última sorpresa ha sido la convocatoria a una Asamblea Constituyente que Maduro realizó el pasado 1 de mayo y que se tradujo en el citado decreto, norma que requiere ser analizada desde dos puntos de vista: el de su oportunidad y el de su constitucionalidad.
Desde el punto de vista de la oportunidad, el decreto está dividiendo aún más a un país al borde de un definitivo conflicto violento. Se trata de una huida hacia adelante que fácilmente puede ser leída como un intento de mantener el poder a toda costa, a pesar de la imparable pérdida de popularidad y legitimidad. La propuesta del Gobierno significa arrasar con los avances democráticos de la Constitución de 1999 y redactar un texto constitucional que responda a los intereses de quienes ahora gobiernan y quieren seguir haciéndolo. El decreto no prevé un referéndum de activación del poder constituyente, como el que convocó Hugo Chávez en 1999; se plantea la elección de constituyentes representantes de los sectores sociales de incierta procedencia y elección. Pero el asunto más grave es que se trata de una convocatoria acomodada a los intereses del Gobierno y que desecha la idea de integrar a todos los sectores sociales, incluidos aquellos que se posicionan contra el madurismo. Por tanto, no se podría hablar de una Asamblea Constituyente democrática.
Quienes crean que los sectores que confrontan al actual Gobierno venezolano son exclusivamente la oposición golpista, aquella que siempre se ha posicionado contra el proceso de cambio, están totalmente equivocados. Por supuesto, también existen poderosos sectores de oposición no democrática. Pero en la actualidad buena parte de los sectores contrarios al Gobierno están formados por personas que participaron a favor del chavismo y que entienden que el madurismo ha traicionado los fundamentos democráticos del proceso iniciado en 1998. Estos sectores no se han movido de la posición ideológica que mantuvieron durante los últimos años y han reclamado en innumerables ocasiones una rectificación por parte del Gobierno. Rectificación que nunca ha llegado.
Desde el prisma de la constitucionalidad, el decreto es inconstitucional. Una lectura del artículo 347 de la CRBV (“El pueblo de Venezuela es el depositario del poder constituyente originario. En ejercicio de dicho poder puede convocar una Asamblea Nacional Constituyente…”) y del artículo 348 CRBV (“La iniciativa a la convocatoria a la Asamblea Nacional Constituyente podrán tomarla el presidente o presidenta de la República en Consejo de Ministros…”) solo puede tener una lectura democrática: la Constitución diferencia entre la decisión de convocar la Asamblea Constituyente y la iniciativa para tomar tal decisión. La iniciativa corresponde al presidente de la República, entre otros órganos; pero la decisión compete en exclusiva al pueblo. Por tanto, es requisito necesario el referéndum constituyente. En definitiva, Maduro tiene competencia para preguntarle al pueblo si quiere activar un nuevo proceso constituyente, pero no para convocarlo.
Consiguientemente, tanto desde la perspectiva de la oportunidad como desde un análisis jurídico, el presidente Maduro no puede convocar legítima y directamente una Asamblea Constituyente democrática. De consolidarse el decreto del 1º de mayo, el resultado sería una farsa que tristemente confirmaría la tendencia autoritaria del Gobierno.
Es por ello por lo que la convocatoria de una Asamblea Constituyente por parte del presidente Maduro, si se produce sin consultar al pueblo, sería un nuevo atentado a la voluntad democrática del mismo. Corresponde por tanto denunciarlo, en particular por quienes, fieles a la memoria del presidente Chávez, no pueden permitir que se acabe con el último vestigio del modelo impulsado por el creador de lo que se ha dado en llamar chavismo: la Constitución que Hugo Chávez Frías impulsó y que, bajo su Gobierno, permitió generar en Venezuela un modelo democrático y unas políticas públicas que, por primera vez en décadas, mejoraron el nivel de vida de las clases desfavorecidas y generaron un sistema de atención médica, educativa y social como escasas veces se ha dado en Latinoamérica.
Los argumentos anteriores no pueden descartar que en un futuro no deba pensarse en un nuevo proceso constituyente que mejore y actualice la Constitución de 1999. Pero este proceso debería ser democrático, fruto del principio una persona, un voto, impulsado desde la ciudadanía, producto de un auténtico diálogo social donde se incluya a los sectores opositores, y que huya de la violencia y la confrontación
*Profesores de Derecho Constitucional de la Universitat de Valéncia. Colaboraron en la redacción de la Constitución de 1999.
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Las bases comiciales para la Constituyente:comentarios desde la oposición
Michael Penfold-Prodavinci|
Quisiera aprovechar el anuncio del Presidente de la República sobre las bases comiciales para la elección de la Asamblea Nacional Constituyente para analizar las implicaciones tanto del diseño como del funcionamiento del sistema electoral utilizado para la elección de este órgano, que por su carácter originario, en la práctica, no solo va a tener la responsabilidad de escribir un nuevo texto constitucional, sino también de regular e incluso suspender el funcionamiento del resto de los poderes públicos.
Me gustaría resumir mis comentarios sobre dichas bases comiciales en tres bloques diferentes. Cada una de las implicaciones de estos distintos bloques tiene consecuencias normativas, jurídicas (pero sobre todo políticas) muy diferentes; implicaciones que los expertos constitucionalistas y los partidos políticos, así como la sociedad civil, tendrán que sopesar para tomar la decisión sobre si participan o no en este proceso. No me corresponde y tampoco quisiera adelantar una recomendación, pero la misma me parece evidente. Me corresponde aquí tan solo apuntar de manera muy general algunas consideraciones que pueden ser relevantes ahora que contamos con mayores detalles sobre las reglas y el sistema electoral que plantea el Ejecutivo Nacional para convocar directamente la elección de un poder constituyente.
El primer elemento es que las bases comiciales excluyen tanto la realización de un referéndum consultivo para activar la convocatoria, así como la necesidad de realizar un referéndum para aprobar una futura Carta Magna. En ningún momento las bases comiciales incluyen la consulta a la población como cuerpo soberano, en el que reside la voluntad popular, para secundar la iniciación del proceso constituyente en los términos que propone el Ejecutivo Nacional y tampoco lo hace obligatorio para validar el nuevo texto constitucional.
Este factor contrasta con el proceso constituyente anterior, en el año 1999, que no solo conllevó al chavismo a legitimar popularmente con el 72% de aprobación el actual entramado constitucional, sino que también contradice abiertamente las consideraciones establecidas en la Constitución vigente para su modificación. En el fondo, estas bases comiciales le permitan al presidente tener el poder para iniciar el proceso constituyente y también lo faculta para fijar los términos de la convocatoria sin ningún tipo de consultas democráticas (algo que está expresamente prohibido por el texto constitucional actual diseñado por el mismo chavismo).
Según las bases comiciales, en principio, la nueva Carta Magna no tendría que ser sujeta a la aprobación popular, sino que la misma Asamblea Constituyente definirá ese requisito a su propia discreción una vez que haya terminado sus funciones. En otras palabras, las bases comiciales aprobadas por el presidente Maduro abren la posibilidad de que el proceso constituyente no cuente con ningún tipo de controles democráticos más allá de la simple elección de sus representantes.
El segundo bloque de comentarios está referido al sistema electoral para escoger los 540 miembros de la Asamblea Nacional Constituyente. Un número de 312 miembros serán electos a través de un sistema mayoritario en cada uno de los municipios existentes del país. Estos asambleístas serán escogidos por mayoría simple en cada una de los territorios municipales. Es así como todos los municipios, indistintamente de su tamaño poblacional, terminan siendo igualados con un representante por cada entidad.
Este sistema electoral es un esquema que sobrerrepresenta a las unidades territoriales independientemente de su tamaño poblacional. En Venezuela, los municipios menos poblados suelen ser rurales y los más poblados tienden a ser urbanos. También es cierto que los municipios menos poblados tienden a ser los más pobres. En el fondo, este sistema electoral implica que aun perdiendo la votación nacional, un partido político con presencia mayoritaria en los municipios más pequeños puede llegar a obtener una representación significativamente más alta que su apoyo electoral a nivel nacional.
Este tipo de esquemas permiten direccionar el gasto clientelar de manera muy eficiente pues ayuda a garantizar un rédito político muy alto en función de la baja población del municipio y también del bajo nivel de ingreso que hace que este tipo de estrategia sea particularmente efectiva. En el caso del Distrito Capital (Chacao, El Hatillo, Sucre y Baruta) y los otros 23 estados del país, el sistema electoral es modificado para garantizar un sistema proporcional de 2 puestos por cada entidad. En principio, la adopción de este sistema proporcional con un tamaño de dos puestos por estado federal implica que los dos candidatos más votados, aún siendo de partidos diferentes, tendrán una probabilidad muy alta de ser seleccionados.
Tanto el chavismo como la oposición (en caso que ambos coordinen sus candidatos adecuadamente) se repartirán con una probabilidad muy alta equitativamente estos puestos de representación, al menos que la oposición logre en algunos estados más que duplicar la votación del chavismo o viceversa. En cuanto al municipio Libertador, el número de representantes aumenta a 7 puestos, los cuales también serán seleccionados a través de un sistema de representación proporcional.
En términos generales, el sistema electoral descrito en las bases comiciales implica que para poder ganar la mayoría de la Asamblea Nacional Constituyente, tanto el gobierno como la oposición, van a tener que ser muy competitivos en los municipios menos poblados del país. Los incentivos creados por el sistema electoral son muy claros: dada la sobrerrepresentación que tienen estos municipios serán estas pequeñas entidades las que hagan la diferencia.
Esto amerita una buen simulación para estimar el efecto de este sesgo. Por otro lado, el haber fijado en 2 puestos por estado el tamaño de los distritos con un sistema proporcional, le asegura al gobierno que aun sin ganar la elección mayoritaria en las distintas entidades federales tendrá garantizado por lo menos la mitad de los curules. Tan sólo si la oposición dobla su votación puede mitigar este otro sesgo, algo que quizás logre en estados como Táchira o Zulia, pues en estos casos se llevaría ambos puestos a pesar de la proporcionalidad.
El resto de la Asamblea Nacional (prácticamente un tercio) será seleccionado a través de un sistema corporativista sectorial. El sistema electoral es por lista, pero queda por definir si el sistema es uno en el que se seleccionan los más votados individualmente o por planchas presentadas por grupos diferentes. Lo más sorprendente de este sistema es que adopta un esquema de representación sectorial (la circunscripción territorial tan solo se mantiene para la elección de los indígenas) e introduce un registro electoral para cada uno de los sectores (que no es un registro que está en manos del Consejo Nacional Electoral).
La definición de los electores para cada uno de los sectores probablemente dependa de otros registros distintos al padrón existente: un registro que está en control de otras instancias gubernamentales y sociales (como por ejemplo el seguro social, inces, cámaras, gremios, etc). Por lo tanto, estos registros no han sido auditados por la autoridad electoral y se asumen como perfectamente representativos del sector seleccionado. Sorprende igualmente la arbitrariedad en la escogencia de los sectores (estudiantes, empresarios, pescadores y campesinos, discapacitados, comunas, trabajadores y pensionados) pues se excluyen otros que tanto por su tamaño como por su pertinencia social son igualmente importantes (academia, trabajadores informales, microempresarios, amas de casas y comunidad LGBT).
La implementación de este sistema va a ser un dolor de cabeza para el Consejo Nacional Electoral, pues su adopción es cuestionable tanto por la integridad de la base electoral como por su representatividad. Este sistema es tan absurdo que en un país que se hace llamar socialista los empresarios van a tener más votos que un LGBT o una ama de casa. Todo esto sin mencionar el carácter corporativista y por lo tanto antidemocrático de semejante esquema de representación política.
El tercer bloque de comentarios se refiere a la inclusión en la base comicial del estatuto de la Asamblea Nacional Constituyente de 1999 como las reglas que deben en principio regir provisionalmente el funcionamiento de la nueva constituyente. Este estatuto establece claramente que todos los poderes públicos que están en funcionamiento quedan sujetos a esta instancia por lo que pueden ser suspendidos mientras culmina el proceso de redacción y la entrada en vigencia del nuevo texto constitucional, tal como ocurrió con el Congreso de la República que fue electo en 1998 y que luego fue sustituido por la nueva Asamblea Nacional electa en el año 2000.
Aunque las bases comiciales no establecen la fecha de la elección de la Asamblea Nacional Constituyente, tanto el Presidente como la Presidenta del Consejo Nacional Electoral han dicho que se realizará a finales de julio. Ambas autoridades también han hecho saber su intención de aceptar la convocatoria de las elecciones para gobernadores a finales de este mismo año. Esta decisión seguramente planteará un dilema para la oposición sobre si participa o no en este proceso (ya algunos líderes partidistas han anunciado su decisión de no avalarlo), pues sería percibido como contradictorio renunciar a participar en la Asamblea Nacional Constituyente y aceptar simultáneamente competir en las elecciones regionales de diciembre. Esto implica una gran disyuntiva política para la oposición y la decisión marcará sin duda un antes y un después.
El principal desafío del gobierno es demostrar internacionalmente pero también dentro de las mismas filas del chavismo, sobre todo entre los grupos insatisfechos, que una constituyente sin controles democráticos ex-ante y ex-post es verdaderamente legítimo; pero sobre todo que es perfectamente chavista y protectora del “legado del comandante”. La oposición enfrenta otro tipo de desafío, más ahora que el gobierno propone un cronograma electoral tanto para la constituyente como para las regionales. Este desafío es el que debe poder comunicar con eficacia y coherencia tanto en el exterior como en sus bases de apoyo ciudadano —independientemente de su decisión sobre su participación—, el quiebre del funcionamiento de la democracia y el Estado de derecho en el país.
*Investigador Global del Woodrow Wilson Center, Profesor Titular del IESA en Caracas y Profesor Invitado de la Universidad de Los Andes en Bogotá.