Uruguay: Los anuncios de apocalipsis en la seguridad social

Antonio Elías, Jorge Notaro, Carlos Viera

Gonzalo Zunino es director del Centro de Investigaciones Económicas (Cinve), coordinador del Observatorio de Seguridad Social del mismo centro y doctor en Economía por la Universidad Autónoma de Madrid. Su acumulación de expertise en el tema de la seguridad social es impresionante. Sin embargo, su vocabulario es muy limitado: en un reportaje reciente a propósito de los posibles efectos económicos del plebiscito no menciona –por ejemplo– la palabra derechos.

Cabe aclarar al respecto que (la central de trabajadores) PIT-CNT no plantea una reforma jubilatoria, sino que pone límites a la necesaria reforma de la seguridad social que deberá hacer el gobierno electo en 2024. El plebiscito es el primer paso para el diálogo social que impulsa el Frente Amplio.Uruguay: Los anuncios de apocalipsis en la seguridad social

El avance de las ciencias de la salud, desde la alimentación y el ejercicio hasta las vacunas o los trasplantes, aumenta la esperanza de vida, que para Uruguay se estimó en 82 años para las mujeres y 76 para los hombres hacia 2030, aumentando a 86 y 81 años, respectivamente, hacia 2090.¹ El avance de las técnicas, desde la información y las comunicaciones hasta la inteligencia artificial, permite que con menos trabajo se produzca una mayor cantidad de bienes y servicios.

Pero los argumentos de Zunino favorecen una posición que condena a los trabajadores a más años de trabajo, menos años de retiro y pasividades más bajas. Le preocupa que el aumento del gasto en pasividades tenga consecuencias trágicas, limite los recursos disponibles para educación y salud, impida un mayor gasto para beneficiar a niños y adolescentes, aumente el déficit fiscal, aumente la deuda pública, se pierda el grado inversor y aumente el costo de la deuda pública por el incremento del gasto en pago de los intereses de la deuda.

Zunino aclara que, desde el Cinve, están «trabajando en un modelo para aproximarnos al escenario que surgiría de la aprobación de la reforma constitucional propuesta», lo cual quiere decir que las afirmaciones que realiza en el artículo citado no son rigurosas ni se apoyan en los resultados de un modelo de proyecciones, que aún no existe como tal. Sin embargo, afirma que: «De aprobarse el plebiscito, lo que nos están dando las cuentas es una trayectoria creciente de entre 7 y 8 puntos del PBI en un horizonte de 50 años».

Para tener una noción de lo que significa estimar lo que va a suceder con la economía uruguaya dentro de 50 años pensemos que, si este ejercicio se hubiera hecho en 1973, seguramente no habría previsto los efectos económicos de la caída de la Unión Soviética, de las sucesivas guerras en todos los continentes, de los cambios tecnológicos, de las pandemias, del calentamiento global, etcétera.

En un mundo de incertidumbre global, que modifica sustancialmente la evolución de la economía mundial y la de nuestro país, «estimar» el aumento de los costos de la seguridad social en términos del PBI para los próximos 50 años es algo que no se puede considerar riguroso y, menos aún, científico.

Plantear que, ante los supuestos riesgos económicos del futuro creados con el «modelo» de Zunino, los trabajadores del presente deban sacrificar ingresos y años de vida es una demostración clara, al menos, de una alineación con la teoría del ajuste permanente que está fracasando en todo el mundo. En cambio, las medidas que propone el plebiscito implican claramente una distribución de costos y beneficios favorables a los trabajadores.

Por un financiamiento más equitativo

El envejecimiento de la población del país y la sustitución de trabajo por capital en múltiples actividades provocarán que en el futuro el número de trabajadores con relación al número de pasivos sea cada vez menor. Sin embargo, las leyes de la economía no son leyes naturales que se imponen a las decisiones de las sociedades como la ley de gravedad. Por eso, es posible cambiar el curso de los procesos en general y, en este caso, de una forma muy sencilla que no se tuvo en cuenta, aumentar los ingresos públicos dirigidos a financiar el aumento de las pasividades.

¿Es inevitable que los cambios se vuelvan contra los trabajadores? No, es posible mantener los derechos y mejorar las pasividades, modificando progresivamente la financiación del gasto de la seguridad social, que tendrá que tender a aumentar los aportes patronales gradualmente y reducir las exoneraciones, a la vez que se eliminan subsidios al gran capital y aumentan los gravámenes a los ingresos del capital y a la riqueza acumulada.

Los aportes personales y patronales constituyen la fuente principal de financiamiento de los programas de seguridad social. Los trabajadores han mantenido su tasa de aporte, en cambio, las tasas patronales se han modificado a la baja: en Industria y Comercio pagan 7,5 por ciento, y los patrones rurales pagan por el índice de productividad por hectárea Coneat, aportando menos del 2 por ciento. En la Civil hay tres tipos de aportes: la administración central (19,5 por ciento), los gobiernos departamentales (16,5 por ciento) y las empresas públicas (7,5 por ciento).

Como además se han creado múltiples normas estableciendo exoneraciones de aportes patronales, la tasa promedio de los aportes obreros y patronales en 2022 fue de 23,53 por ciento, correspondiendo la tasa más alta a la afiliación civil (31,61 por ciento), seguida de servicio doméstico (22,50 por ciento), construcción (22,05 por ciento), industria y comercio (20,85 por ciento) y rural (16,76 por ciento). La tasa de aporte de los trabajadores, en todos los casos, es de 15 por ciento, mientras que la de los patrones en Industria y Comercio es de 5,85 por ciento y en la rural de 1,76 por ciento.²

Si los aportes patronales fueran del 15 por ciento, con reducción para las pequeñas y medianas empresas, igual a los que pagan los trabajadores, aumentaría la recaudación y el Banco de Previsión Social (BPS) no precisaría asistencia financiera.

El verdadero problema son las AFAP

El contundente éxito de la reforma constitucional de 1989 terminó con el despojo a los jubilados por la vía de ajustes anuales muy por debajo de la inflación, como válvula de escape de la honda crisis económica. El gasto público aumentó, los recursos alcanzaron y las pasividades se pagaron. Luego vinieron el engendro ideológico y el disparate técnico que fueron las AFAP (administradoras de fondos de ahorro previsional).

Se argumentaba que, si por el tramo de capitalización cada cual aportara para sí mismo y cobrara después una pasividad equivalente a su aporte, se mejoraría su jubilación y el BPS se libraría de gastar la mitad de esas futuras pasividades. Pero las pasividades servidas o a servirse por el tramo de capitalización fueron, son y serán ridículamente bajas.

El déficit del gobierno central aumentó porque así lo determinaban las transferencias crecientes a las AFAP; mientras, se tenían que seguir pagando las pasividades existentes, a lo que se sumaban los intereses que el Estado pagaba al rescatar como préstamo su propio dinero.

Cuando asumió la actual coalición de derecha, en 2020, lejos de revisarse críticamente lo actuado, se insistió con la misma idea, buscando una consistencia fiscal que, al parecer, la reforma de 1996 no había logrado.

Pero la situación financiera del BPS no amerita prender luces de alarma, a menos que se niegue la pertinencia del aporte estatal. En efecto, tomando los datos correspondientes a los años anteriores a 2020 –no distorsionados por la pandemia–, el gasto total del BPS se sitúa en 12 por ciento del PBI, dentro del cual están computadas las transferencias a las AFAP, que suman 1,7 por ciento.

Los aportes de trabajadores y empleadores alcanzan al 7,5 por ciento del PBI, con lo cual la aportación estatal por todo concepto (impuestos afectados y déficit) es del 4,5 por ciento del producto. Pero si no existieran las AFAP, tal aporte se reduciría a 2,8 por ciento.

Permítasenos considerar el IASS (Impuesto a la Asistencia de la Seguridad Social) como un aporte interno al sistema, que en vez de hacerlo los activos lo hacen los jubilados, y entonces lo que debe recaudar el Estado por impuestos generales es tan solo del 2,2 por ciento del PBI, nada dramático, y sin considerar el ajuste a la baja por las exoneraciones de aportes que no son de cargo del Banco de Previsión Social (BPS).

En términos del gasto total del BPS, los aportes son del 62,5 por ciento con las AFAP y serían del 73 por ciento sin las AFAP, lo que luce razonable en la lógica del financiamiento tripartito. Cabe concluir que en la actualidad hay un drenaje de los recursos genuinos del BPS hacia las AFAP que exagera el monto de aporte estatal.

A la carga ideológica de la capitalización individual con lucro privado se le suma el congelamiento del «espacio fiscal», ya que a los «malla oro» no se los toca. Sin las AFAP, el BPS rescataría 1.280 millones de dólares (1,7 por ciento del PBI) anuales al cesar la transferencia y, en forma paulatina, desde el fideicomiso propuesto por plebiscito, podría disponer del retorno gradual de recursos financieros a razón de 1,5 por ciento del PBI durante 15 años.

Es compartible la preocupación de que debería priorizarse la asignación de recursos para revertir los índices muy elevados de pobreza infantil (efectivamente, diez veces mayor que para la edad adulta), pero planteado de esa forma, en los términos del Cinve, la redistribución del ingreso sería entre sectores del trabajo, dejando al capital fuera de la ecuación. Ninguna mirada desde lo técnico puede soslayar que se trata de una disputa entre el capital y el trabajo.

Notas

1. Lazo, A.: «La esperanza de vida en Uruguay a lo largo de los siglos XIX, XX y XXI y sus probables valores futuros», Montevideo, 2013, BPS.
2. Recaudación por punto de aportes jubilatorios, 2022, BPS.

* Elías es Magíster en Administración Pública (CIDE, México) y en Desarrollo Económico para América Latina (UIA, España). Notaro es economista, investigador de la Universidad de la República.Viera es economista, y fue director de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) en el primer gobierno del Frente Amplio (FA).integran la Red de Economistas de Izquierda de Uruguay.