La Unión Europea y el fin del Mercosur

Samuel Pinheiro Guimaraes|

La conveniencia de la participación de Brasil en los esquemas de integración regional y las negociaciones de “libre comercio” con los países altamente desarrollados y altamente competitivos en los acuerdos de la zona industrial, sólo puede evaluarse a partir de la situación real de la economía mundial y de la economía brasileña que hoy se caracteriza por cuatro hechos principales:

• La estrategia de los países desarrollados de intentar salir de la crisis a través de políticas agresivas de apertura de los mercados de terceros países, de la protección de de su producción doméstica y manipulación del cambio que desvaloriza sus monedas;
• La política de China de expansión de sus exportaciones de productos industriales y de apertura de mercados para sus productos y para sus inversiones, en particular para la producción de commodities (productos primarios);
• La importancia del comercio intraempresa que alcanza el 60 % del comercio mundial, lo que hace bastante limitado y retórico el concepto de libre comercio;
• La presencia abrumadora de las mega- corporaciones multinacionales y las pequeñas empresas extranjeras de menor porte, en la economía brasileña, no sólo en la industria, sino cada vez más en el sector de servicios, como la educación y la salud.

La alternativa estratégica, para los países subdesarrollados como Brasil, a una política de participación plena y sin restricciones en la economía mundial, es la participación en esquemas de integración.

Esta participación puede ocurrir:

1. A través esquemas en que se encuentran países desarrollados y países subdesarrollados , como el TLCAN , Tratado de Libre Comercio de América del Norte , que incluye a Estados Unidos, Canadá y México;
2. En  esquemas que se encuentran sólo los países subdesarrollados, como el Mercosur, del que participan la Argentina , Brasil, Paraguay, Uruguay y (hasta hace poco) Venezuela;
3. Por medio de acuerdos bilaterales de “libre comercio”, como el acuerdo de libre comercio entre Chile y Estados Unidos.

En la primera alternativa  la economía de los países subdesarrollados (y su políticas  económicas internas y  externas) se vuelve altamente dependiente de la economía y de las políticas adoptadas por los miembros desarrollados,,  sobre los que no tiene mayor influencia al no participar en su sistema político / administrativo y, por lo tanto, de las decisiones de política económica que son adoptadas por  sus gobiernos

Con la segunda alternativa los países en desarrollo o periféricos pueden formar:

1. una zona de libre comercio en que los países eliminan las barreras arancelarias y no arancelarias al comercio intrazona, manteniendo sus aranceles nacionales a las exportaciones de las empresas radicadas en terceros países fuera de la región;
2. una unión aduanera, donde los países eliminan las barreras arancelarias y no arancelarias al comercio intrazona y establecen un arancel aduanero común a las importaciones de las empresas ubicadas en países fuera de la región;
3. una  unión económica (y eventualmente monetaria) en la que los miembros de los países de la Unión Aduanera también establecen políticas económicas comunes (cambiarias, fiscales, laborales, de crédito, etc.)

 El Mercosur

 El Mercosur es una unión aduanera, llamada imperfecta debido a la doble cobranza de impuestos de importación, a la exclusión de sectores, a extensas listas de excepciones, etc. Desde que el Mercosur fue creado en el año 1991, siendo  los siguientes  los principales resultados:

• El comercio entre los países del Mercosur se incrementó más de once veces desde 1991, mientras que el comercio mundial creció sólo cinco veces;
• La expansión de la inversión de las empresas privadas nacionales de los países participantes en otras economías del Mercosur;
• La afluencia de inversión directa de los países altamente desarrollados, con  excedente de capital, y de China, dirigida a los países del Mercosur;
• La financiación de obras de infraestructura en los países del bloque por parte de entidades financieras de los países del Mercosur;
• La creación de un fondo, FOCEM, Fondo para la Convergencia Estructural del Mercosur, con contribuciones diferenciadas (97% de Brasil y Argentina), a través de recursos no reembolsables, permitir la ejecución de proyectos de infraestructura, especialmente en Paraguay y Uruguay, que reciben el 80 % de los recursos, con el objetivo de reducir las asimetrías entre los países miembros del Mercosur y crear mejores condiciones para el desarrollo;
• El aumento de la movilidad de la mano de obra mediante la firma de acuerdos de residencia y de  seguridad social;
• La coordinación e intercambio de experiencias en programas sociales, especialmente en el campo de la lucha contra la pobreza;
• La defensa y consolidación de la democracia.

Ya en particular el Brasil, , los siguientes fueron los principales resultados de su participación en el Mercosur:

• El comercio de Brasil con el Mercosur aumentó siete veces entre 1991 y 2016, mientras que el comercio de Brasil con el mundo aumentó cinco veces;
• El 84%  de las exportaciones de Brasil para los países del Mercosur son productos manufacturados mientras  que apenas 53 % de sus exportaciones  para los Estados Unidos, el 36%  para la Unión Europea y el 4%  para China son productos manufacturados;
• Los países del Mercosur, especialmente Argentina, absorbieron el 21% de las exportaciones brasileñas totales de productos manufacturados;
• Brasil tuvo superávits comerciales con todos los países del Mercosur en los últimos diez años, mientras tuvo déficit en los últimos años, con los países altamente desarrollados;
• El saldo comercial de Brasil con el Mercosur fue más del doble del saldo total nacional, compensando los déficits comerciales con los Estados Unidos y la Unión Europea
• Las empresas de capital brasileño han hecho importantes inversiones en los países del Mercosur, que constituyen su área natural de expansión inicial en el extranjero;
• Los préstamos concedidos por el BNDES para la realización de proyectos de infraestructura en los países del Mercosur resultan en contratos con firmas brasileñas de ingeniería y en la exportación de bienes y servicios por parte de Brasil;
• Parte importante de la inversión extranjera directa que tiene lugar en Brasil pretende exportar al conjunto de países que integran el Mercosur;
• La participación de Brasil en el Mercosur permitió contribuir a la consolidación y defensa de la democracia en la región y, por tanto, a la estabilidad en nuestra vecindad inmediata.

A pesar de todos sus éxitos, el Mercosur es criticado a diario por los medios de comunicación que lograron construer a lo largo de la última década en amplios sectores de la opinión pública, una imagen negativa del Mercosu, caracterizándolo  como un acuerdo y una organización fracasados, que perjudicaría a los intereses brasileños, y de una asociación “inconveniente ” para el Brasil con países como Argentina y Venezuela.

Este antagonismo de las principales cadenas de televisión, periódicos y revistas de gran circulación, no se derivó de un análisis de los hechos concretos, sino de una posición ideológica que tiene las siguientes premisas o preconceptos:

• Brasil debe dar prioridad en sus relaciones internacionales a los países desarrollados por ser los principales mercados, grandes fuentes de capital y principales generadores de tecnología;
• Brasil se debe asociar a los países desarrollados, ya que estos son democracias estables y defensores de los derechos humanos;
• Brasil debe asociarse a los países desarrollados por razones de  identidad cultural y  afinidad ideológica.

Por el contrario, los países en desarrollo, en este grupo incluidos los Estados de América del Sur, serían mercados pequeños, sin capacidad de inversión y sin dinamismo tecnológico; serían  Estados políticamente inestables periódicamente dictatoriales y violadores de los derechos humanos; serían sociedades cultural e ideológicamente distintas de la sociedad brasileña.

Por consiguiente, en el campo económico, Brasil no debería participar en organizaciones como el Mercosur o de grupos de países, como los BRICS e IBSA (Foro India, Brasil y Sudáfrica).

En el ámbito comercial, los órganos de los grandes medios de comunicación a diario sostienen que:

1. Brasil debe asociarse a esquemas como la Alianza del Pacífico que reuniría economías exitosas y dinámicas;
2. Brasil tiene que integrarse, con urgencia, en las cadenas productivas mundiales;
3. Brasil corre el riesgo de quedar “aislado” de los grandes procesos de negociación internacional en curso, tales como TransPacífic Partnership y el acuerdo de libre comercio entre los Estados Unidos y la Unión Europea;
4. Brasil debe firmar acuerdos de libre comercio con los países altamente desarrollados, incluso que para eso tenga que abandonar el Mercosur o tenga que adoptar una estrategia de diferentes velocidades, omitiendo que esto llevaría al abandono, en la práctica, del Mercosur.

La Alianza del Pacífico está formada por cuatro Estados que tienen acuerdos de “libre comercio ” con Estados Unidos, a saber, México, Colombia, Perú y Chile. Cada uno de essos cuatro países firmaron acuerdos de libre comercio con docenas de otros Estados o bloques de Estados, como la Unión Europea y China, un resultado casi que necesario de haber negociado acuerdos con los Estados Unidos.

El comercio entre los países de la Alianza del Pacífico es de menor importancia, incluso  por que estos países no poseen una oferta exportable diversificada, ya que no cuentan con parques industriales importantes (con excepción de México, aunque con características especiales como consecuencia de la presencia de las maquiladoras) y porque son competidores entre sí en el mercado internacional para muchos artículos, especialmente en minerales.

A pesar de que exhibieron tasas relativamente altas de crecimiento en los últimos años esto no ha significado desarrollo económico propiamente dicho, ya que no diversificaron sus estructuras productivas y ni mejoraron sus niveles de concentración del ingreso y la riqueza.

Tras la firma de los acuerdos de “libre comercio” con Estados Unidos, las importaciones de Chile, Perú y Colombia provenientes de los Estados Unidos aumentaron mucho más que sus exportaciones a los Estados Unidos y esas exportaciones, a diferencia de lo sostenido para defender la celebración de tales acuerdos, siguieron concentradas en los mismos productos tradicionales y no diversificados.

Contrariamente a lo que los grandes medios de comunicación parecen ignorar , con o sin intención, el Mercosur ( y por lo tanto , Brasil) tiene acuerdos de libre comercio con Chile , Perú y Colombia , como resultado de lo que ya ha sucedido la reducción a cero de la mayoría de los aranceles bilaterales y, en 2019 , el comercio entre el Mercosur ( y Brasil ) y cada uno de estos países de la Alianza del Pacífico será totalmente libre.

Respecto a la integración en la economía internacional y en las cadenas productivas mundiales, el hecho de que el comercio exterior de Brasil haya crecido de 108 mil millones de dólares en 2002 para llegar a 322 mil millones de dólares en 2016 y el flujo de inversiones extranjeras directas haber crecido de 26 mil millones de dólares en 2002 para llegar a 79 mil millones de dólares en 2016, revela que la economía brasileña está lejos de encontrarse aislada o no integrada a la economía mundial.

Por otra parte, alrededor del 40% del comercio exterior de Brasil, especialmente de productos manufacturados, es un comercio intra-firma lo que significa la integración del parque industrial instalado en Brasil en las cadenas productivas mundiales de las megaempresas multinacionales .

En el caso de los productos primarios, como la soja y el mineral de hierro, Brasil está integrado en las cadenas productivas, incluso si se produce en el extremo de menor valor agregado de los productos finales de estas cadenas, es decir , Brasil exporta materias primas que son procesadas en los países altamente desarrollados, y el resultado de este procesamiento son a menudo productos que vienen a ser importados por Brasil, como el caso de productos siderúrgicos importados desde China.

La integración de Brasil en las cadenas productivas mundiales se deriva de las decisiones de las mega-corporaciones multinacionales que asignan diferentes etapas o segmentos  de los procesos de producción de ciertos productos en diferentes países debido a las diferencias en el costo de los insumos, incluido el trabajo, los impuestos y la existencia de ventajas relativas de crédito, de tributos, etc., y de ubicación geográfica , como es el caso de México en relación a los Estados Unidos y de los países de Europa del Este en relación a Alemania.

Ciertamente, Brasil no podría competir con otros países, especialmente los países asiáticos, en términos de costes laborales, beneficios fiscales o de la legislación ambiental, a menos que se promueva un extraordinario revés en la ley laboral  y en el derecho ambiental para lo que no hay ninguna posibilidad de apoyo político en la sociedad brasileña.

No hay duda de que los eventuales resultados de las negociaciones entre los Estados Unidos y la Unión Europea y de las negociaciones del Acuerdo Transpacífico afectarán a Brasil. Sin embargo, el hecho inquebrantable de que Brasil no tiene costa sobre el Océano Pacífico hace que sea extremadamente difícil reivindicar su participación en las negociaciones del Acuerdo Transpacífico en cuanto que, sin ser miembro de la UE (ni pudiendo ser debido a que no se encuentra en ese continente), ni siendo parte de los Estados Unidos hace imposible participar en las negociaciones entre la Unión Europea y los Estados Unidos, para lo cual, por cierto, nadie pensó en invitarlo.

 Un acuerdo entre la Unión Europea y Mercosur

26. Por último, los medios de comunicación, organizaciones empresariales y economistas defienden la negociación de un acuerdo entre la Unión Europea y el Mercosur como indispensable para una mejor inserción de Brasil en la economía internacional, lo que, según esos abogados, permitiría la reanudación de las altas tasas de crecimiento.

27. Las posibles consecuencias de un acuerdo entre la UE y el Mercosur:

a)Ya que el arancel promedio para los productos industriales (alrededor del 4%) en  la Unión Europea es mucho más bajo que el promedio del arancel aplicado en el Mercosur, que es alrededor del 12% , la UE tendría en el caso de la eliminación recíproca de la mayor parte, digamos 90%, de los aranceles mayores ventajas que Brasil, y el actual déficit comercial de Brasil de bienes industriales con Europa, que ya es significativo y crónico, se verá agravado aún más; el hecho de que el período de eliminación sea de quince años no afecta a este argumento;

b) La reducción y eventual eliminación de los aranceles de importación del Mercosur (incluyendo Brasil) no tendrían ningún efecto positivo en el nivel tecnológico actual de la industria instalada en Brasil, ya que, en general, la importación de bienes de capital ya está exenta de derechos cuando no existen similares nacionales. Las empresas productoras de bienes capital, nacionales o extranjeras radicadas en Brasil, en el caso de la liberalización total del comercio sufrirían un fuerte impacto y quizás desaparecerían;

c) Como el nivel tecnológico medio de la industria brasileña es más bajo que el nivel promedio de la industria en la Unión Europea, no sería capaz de competir en los mercados europeos o en mercados del propio Mercosur con los productos exportados por la industria europea, ahora libres de derechos aduaneros;

d) Uno de los estímulos para las inversiones directas industriales europeos en los países del Mercosur, como es el “saltar la barrera arancelaria” para producir y competir en el mercado interno del bloque, ya no existiría;

e) En consecuencia, el flujo de inversión extranjera directa para la industria en el Mercosur (principalmente para Brasil y Argentina) disminuiría, con efectos negativos sobre el empleo y el propio equilibrio de la balanza de pagos;

f) Una de las consecuencias de la eliminación de los aranceles sobre las importaciones de productos industriales europeos es que sería, posiblemente en muchos casos, mejor exportar para el mercado brasileño que seguir produciendo aquí y así las inversiones productivas existentes en la actualidad podrían regresar a sus países de origen o no aumentar su capacidad instalada en el Mercosur;

g) Las normas relativas a la inversión extranjera, propiedad intelectual, comercio de servicios, compras gubernamentales, la protección del comercio serían aún más favorables a las mega-corporaciones multinacionales  de lo que han llegado a ser como resultado de la Ronda Uruguay, finalizada en 1994, que condujo a la creación de la Organización Mundial del Comercio;

h) La posibilidad de que los gobiernos del Mercosur pongan en práctica, a nivel nacional o regional, una política industrial , comercial y tecnológica se volvería incluso más pequeña, debido, como dicen los economistas, a la reducción aún mayor del policy space (espacio legal para la aplicación de políticas), en resultado de los compromisos asumidos en el eventual acuerdo;

i)  La posibilidad de implementar políticas preferenciales nacionales y regionales para las empresas ubicadas en los países del Mercosur en los sectores de servicios, las compras gubernamentales y otras, dejaría de existir;

j) La eliminación de los aranceles industriales derivados de un acuerdo  UE – Mercosur eliminaría la preferencia de que disfrutan actualmente las empresas ubicadas en el Mercosur en relación con las empresas fuera del Mercosur y, por lo tanto, para las empresas de la Unión Europea, el Mercosur, cuya esencia es el arancel externo común, dejaría de existir;

k) La firma de un acuerdo de libre comercio entre la UE y el Mercosur, al privilegiar las empresas europeas en el comercio con el Mercosur (y con el Brasil) conduciría inmediatamente al pedido de nuestros principales socios comerciales, a saber, China, Estados Unidos, Japón para que negociásemos acuerdos similares con ellos, lo que sería prácticamente imposible de rechazar;

l) El arancel externo común, esencia de una unión aduanera, que ya habría dejado de existir para las empresas de la Unión Europea, dejaría de existir para los Estados Unidos, el Japón, China y para otros países, lo que significaría el fin del Mercosur como unión aduanera y como un instrumento de desarrollo;

m) La posibilidad de desarrollo industrial brasileño a partir de empresas nacionales y extranjeras instaladas en Brasil también dejaría de existir;

n) Los efectos sobre el empleo serían significativos, con graves consecuencias sociales para los países con alto nivel de urbanización, tales como Argentina y Brasil, ya que el salario medio por trabajador en la industria es varias veces el sueldo medio del trabajador en la agricultura y la minería;

ñ) En lo que respecta al comercio de productos agrícolas, muy regulado en la Unión Europea, que considera la protección de su agricultura una cuestión estratégica, el acuerdo no daría lugar a una liberalización general del comercio y del acceso de los productos agrícolas del Mercosur (y los brasileños ) a los mercados europeos;

o) La UE estaría dispuesta a conceder al Mercosur sólo cuotas de importación, libres de aranceles, para determinados productos agrícolas, lo que no significa necesariamente un aumento en los ingresos brasileños (y de los demás países del Mercosur ) con la exportación de dichos productos;

p) Según la información disponible, el volumen de cada una de estas cuotas ofrecidas por la Unión Europea podría ser, incluso, menor que el volumen actualmente exportado por los países del Mercosur;

q) Esta oferta europea beneficiaría en principio no al Estado de Brasil en términos de aumento de los ingresos de exportación pues no aumentarían los volúmenes exportados, mientras que los exportadores agrícolas se beneficiarían apenas en la hipótesis de mantenerse los precios pagados por los importadores.

30. La eventual firma de un acuerdo entre la UE y el Mercosur haría imposibles a las negociaciones futuras para la ampliación de los contingentes de importación eventualmente concedidos por Europa ya que la UE ya habría alcanzado, al obtener la eliminación de los aranceles para el 90 % de las líneas arancelarias industriales, su objetivo estratégico que es la apertura del mercado brasileño (y del Mercosur) para sus exportaciones, mientras que podría mantener su política agrícola proteccionista y la supervivencia de su agricultura subsidiada e ineficiente.
31. El desarrollo económico y social de Brasil depende de la fortaleza de su industria, mientras que la defensa de los intereses brasileños, políticos y económicos en el ámbito internacional, cada vez más competitivo y de confrontación, dependen del fortalecimiento del Mercosur, etapa indispensable para la integración de América del Sur.
32. El eventual acuerdo Unión Europea/Mercosur será el principio del fin del Mercosur y el fin de la posibilidad de desarrollo autónomo y soberano de Brasil y del objetivo estratégico brasileño de construir un bloque económico y político en América del Sur, próspero, democrático y soberano.

*Samuel Pinheiro ocupó el cargo de ministro de la Secretaría de Asuntos Estratégicos durante el gobierno Lula. En enero de 2011, fue designado Alto-Representante General del Mercosur. Renunció al cargo, sin embargo, en junio de 2012, ciertamente por divergencias en la política externa aplicada por el gobierno de Dilma Rousseff.